浅谈责令改正的法律属性及适用1

浅谈责令改正的法律属性及适用在行政管理法律法规中，责令改正这一行政管理手段已被相当一部分法律法规赋予有关行政机关在管理公共事务或履行职责中行使。作为一种常用的重要行政管理手段，责令改正具有灵活性、可操作性强等特点，在行政管理过程中发挥着重要的作用。因此，准确界定责令改正的法律属性，确保合法适用责令改正对行政机关推进依法行政，保障行政相对人的合法权益具有重要意义。本文对责令改正的法律属性及其适用展开探讨，认为“责令改正”是一种行政命令。一、责令改正的定义学术界对责令改正的法律属性一直存在分歧，在行政管理过程中适用也存在着差异有的认为责令改正是行政处罚，包括“新罚种”说、“申诫罚”说等；有的认为责令改正是行政强制措施。笔者认为，责令改正既不是行政处罚，也不是行政强制措施，责令改正是一种对特定行政相对人作出的行政命令。这里强调“特定”主要是在于区别具有普遍约束力的行政命令（抽象行政行为）。责令改正，是指行政主体依法作出要求违法行为人停止和纠正违法行为的行政行为。责令改正的特征有：（1）作出责令改正的主体是行政机关或法律、法规授权的组织。（2）责令改正的对象是违法行为人，即违法的公民、法人或其他组织。（3）责令改正的作出以行政相对人违法为前提。（4）责令改正是行政主体依据法律、法规、规章或依职权作出。行政处罚是指行政机关对行政相对人违反行政法上规定的强制性义务、破坏行政管理秩序的行为的一种行政惩戒措施。行政处罚与责令改正的区别主要有：（1）行政处罚包括：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等，惩罚性是行政处罚的基本特征。责令改正的目的在于制止和纠正违法行为，不具有惩罚性。（2）行政处罚的作出除特殊情况外需要遵循立案、调查、取证、决定、告知等严格的法定程序，而作出责令改正程序相对较为简单。另外，从行政处罚的立法上看，首先《行政处罚法》设定的行政处罚种类未纳入“责令改正”这一罚种；其次《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。从而可以推定“责令改正”不是行政处罚。行政强制措施是指行政机关为维护行政管理秩序，预防、制止社会危害事件或者违法行为的发生，依照法律规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时处置的限权性强制行为。责令改正与行政强制措施都是具有约束力的行政行为，但是二者有明显区别：（1）强制性不同。行政强制措施直接表现为采取强制手段迫使当事人作为或不作为，责令改正是以行政命令的要求当事人纠正或停止违法行为，不具直接强制性。（2）部份行政强制措施不以违法行为为前提，作出责令改正必须以当事人的违法行为为前提。二、责令改正与相关概念的区别（一）责令改正与警告。虽然责令改正与警告都有警示的功能，但两者也是有区别的。“警告”属于行政处罚中的申诫罚，是《行政处罚法》规定的处罚种类，必须遵循“法无明文规定不可为”原则，即无法律明文规定不可作出警告的行政处罚；责令改正可依据有关法律法规的设定作出，在法律法规未明确对违法行为作出处理的规定时，也可依职权作出。（二）责令改正与责令停产停业。责令改正是要求行政相对人停止或纠正违法行为，责令停产停业是限制或制止行政相对人停止生产经营活动。责令停产停业直接处分当事人的权利义务，在本质上，责令停产停业是行政处罚，与责令改正有着本质上的区别。三、责令改正的适用（一）作出责令改正的条件1、行为人的行为违反法律、法规、规章的规定。2、法律、法规、规章有明确授权由行政机关对某一违法行为给予责令改正或法律、法规、规章虽未明确规定，但依法属于行政机关职权管辖的范围。根据《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚的同时，也应当责令当事人改正或限期改正违法行为。（二）实践中适用责令改正应注意的问题1、作出责令改正的期限问题。现行质量法律、法规、规章一般未对责令改正的期限作出规定，实际工作中，法律、法规、规章对责令改正期限有作出规定的，应按规定来确定改正的期限，法律、法规、规章未明确改正期限的，应根据违法行为的性质确定责令改正的期限，可以当场改正的，应当当场改正。需要一定期限改正的，应当根据实际情况确定改正期限。2、作出责令改正的形式问题。理论上，责令改正可以口头也可以书面形式作出，但是口头形式不利用证据的固定保存，容易引起争议，因此建议责令改正应当以书面形式作出，特别是对部份将责令改正作为行政处罚的前置性行政行为的，更应以书面形式作出，避免后续的行政处罚因无程序证据而处于被动。3、作出责令改正的程序问题。责令改正虽没有像实施行政处罚一样设置了严格的程序，但是作出责令改正也应当遵循一般的行政监督管理程序，即表明身份、进行检查、指出问题、听取当事人陈述、申辩、下达通知书、签字确认等等。4、《责令改正通知书》表述的问题。《责令改正通知书》中表述的内容应是责令当事人停止或纠正违法行为的意思表示，及未在限定期限内改正可能引起的法律后果。避免将责令改正表述为行政处罚、要求当事人行使其享有的权利或者其他行政行为。责令改正的法律属性及其适用163发表时间：2007-1-2219:51:00浏览：2300李孝猛内容摘要本文从学理分析!立法解说和行政执法实践的多维角度对责令改正的法律属性进行了辨析,认为责令改正的法律属性既不是行政处罚,亦非行政强制措施,而是一种行政管理措施责令改正,在立法上具有独立的法律意义,在执法中具有特别的行政目标5行政处罚法6没有把责令改正作为一种行政处罚加以规定,是因为责令改正的本意是要求相对人有错必纠；责令改正本质上是教育性的,而不是惩罚性的最后,本文指出了行政机关适用责令改正必须注意的实质!形式!程序和时限等四个基本要件=关键词责令改正行政处罚行政强制措施行政命令行政管理措施/责令改正0是行政法律规范中常见的法律术语,亦是行政机关执法实践中经常实施的具体行政行为但是,/责令改正0的法律属性究竟如何,行政法学界和行政实务界均无一致的看法其结果,导致学术理论上产生不少误解,执法操作中亦产生重大误区因此,正确理解/责令改正0的法律性质,不仅有利于澄清一些理论问题,而且对于行政执法具有重要的实践意义鉴于目前行政法学界对这一看似细小但实际上重要的问题并未进行过深入研究,笔者不惴浅陋,拟就此问题作些探讨,以求教方家一!/责令改正0法律属性的不同解说目前,基于不同的理解!认识和理由,行政法学界和行政实务界对/责令改正0主要有三种不同的观点11/行政处罚0说,即认为责令改正是一种行政处罚有学者认为,责令改正不仅是一种行政处罚形式,并且是一种新的处罚种类,即救济罚例如有学者认为,/在行政处分的形式中,有一类是恢复被侵害的权利秩序或为使侵害不再继续而对违法者采取的处罚,我们称之为救济性处罚对于权利受损害者来说,救济罚是救济措施,对违法者却是惩罚措施0在主张救济罚的学者看来,除责令改正外,责令赔偿!责令恢复原状!责令退还等其他责令形式均属救济罚还有学者认为,责令改正属于行政处罚,只不过是一种申诫罚；理由是,尽管赔偿!恢复原状!停止侵害等都属于权利救济的手段,本身不具有惩戒性,但是在这些救济措施之前加上/责令0两字,性质就转换成了行政机关的职务行为,且这种行为对相对人具有非难性和谴责性,从而影响相对人的名誉,因此是一种申诫罚不仅有学者持责令改正是行政处罚的观点,立法上也有直接将责令改正明确规定为行政处罚的立法例,例如原地矿部1994年实施的5违反矿产资源法规行政处罚办法6第8条规定/责令限期改正,限期补交资料0就是一种行政处罚但有学者认为,作为补救性的责令改正或者责令限期改正并不是一种行政处罚还有立法例直接将责令改正规定为一种行政管理措施21/行政命令0说,即认为责令改正是一种行政命令的形式/行政命令0说认为,责令改正系指行政主体命令行政相对人改正违反行政管理秩序行为的具体行政行为；责令改正与行政处罚有一定的联系,因为有权实施行政处罚的行政机关,有权也有义务责令行政相对人纠正其构成行政处罚原因的违反行政管理秩序的行为；但是责令改正与行政处罚是两种不同而独立的具体行政行为,二者之间互相不能替代而且必须并步进行/行政命令0说强调的是行政机关必须在处罚行政相对人的同时责令其纠正违反行政管理秩序的行为,因此责令改正行为本身不具有独立性但是无论在立法上还是在实务界,均有将责令改正行为作为一种独立的具体行政行为并且单独予以适用的实践31/性质混同0说,即认为责令改正在不同的法律条文中具有不同的法律属性:有时是一种行政处罚,有时是一种行政强制措施,有时还体现为行政处罚的附带结果；/性质混同0说认为,5行政处罚法6第23条规定的/责令改正0,其法律属性应为行政处罚的附带结果行政机关在行政管理活动中,除了要对相对人的违法行为进行制裁外,更重要的还要纠正违法行为并消除其消极后果但在有些情况下,对相对人进行处罚并不能直接消除违法后果,这时就需要借助于/责令改正0来消除违法行为但是,这种责令改正本身并不是一种独立的行政处罚/性质混同0说认为,5上海市城市规划条例6第63条规定的/责令停止施工0,其法律属性应为行政强制措施理由是:第一,这是为了避免可能造成的更大的损失而采取的一种临时性措施,而不是一种终了性的决定；第二,从这种行为所要求的要件来看,只要施工行为没有取得建设工程规划许可证或没有按照建设工程规划许可证施工即可,不需要证明对城市管理或城市规划有不利影响,因此其要件较为宽松,不需要有确定的危害性/性质混同0说还认为,5城市规划法6第40条!5上海市城市规划条例6第63条第1款第(一)!(二)项规定的责令改正,其法律属性应属于行政处罚理由是:从行政行为目的来看,该条对其影响后果有了一个确定的判断,违法事实已经确定,这种情况下作出的行政行为就不可能只是一种强制措施；从事实构成要件来看,上述责令改正行为均要求对行为有明确定性,如责令限期拆除!限期改正,要求违法行为对城市规划和城市管理有确定的影响；从最终结果判断,上述责令改正都是对违法行为法律上的最终制裁,是最终的处理决定,具有明显的终局性,而不是临时性的措施该类行为终局性特征,是行政处罚的本质特征此外,在此类责令改正中,相对人都存在违章搭建或者是无证施工的行为,因此符合行政处罚系针对相对人违法行为的特征而从处理后果上,责令限期拆除!限期改正是为了实现行政管理的目的,同时必然使相对人较之责令其改正之前处于一种不利的地位,因此是对相对人课以的一种行政法上的不利益,也符合行政处罚的本质特征可见,对于责令改正的法律属性这一问题,目前行政法学界!行政实务界均无一致的看法，毫无疑问,上述观点均有一定的道理,但是究竟谁是谁非,还需进行深入比较和细致分析。二!/责令改正0法律属性的多维度辨析为正确地认识责令改正的法律属性,本文拟从学理解释!立法说明以及执法实践的角度,结合上述几种代表性观点及其理由进行辨析,以期揭示其真面目：11责令改正与行政处罚法律属性之辨析：根据5行政处罚法6第23条的规定,行政机关在实施行政处罚时,应当责令相对人改正或者限期改正违法行为因此,责令改正行为与行政处罚行为的联系非常紧密,往往相偎相依!形影不离但是,这并不意味着责令改正就是行政处罚的一种形式相反,如果仅从5行政处罚法6第8条以及第23条的规定来看,完全可以得出责令改正不是行政处罚的合理结论；因为尽管责令改正是行政机关实施行政管理时最为常用的手段,但是5行政处罚法6第八条并未将责令改正明确定为行政处罚的罚种,而且第23条本身已经排除了责令改正在5行政处罚法6中作为一种行政处罚形式的可能性故关键问题是,5行政处罚法6第8条第(七)项所规定的/法律!行政法规规定的其他行政处罚0中,/其他行政处罚0是否包括/责令改正0但是,经过对1996年5行政处罚法6颁布实施后的法律!行政法规的检索,我们尚未发现直接将责令改正明确作为一种行政处罚的罚种加以规定的条文即使法律!行政法规有此类规定,亦有学者认为,既然5行政处罚法6不将责令改正作为行政处罚方式,那么该法生效后的其他法律!法规和规章有关责令改正的规定