第六讲乡村法律__村庄治理

第六讲乡土法律——村庄治理的路径分析村规民约的运作方式与调整路径一、认识“村规民约”二、解析：村规民约的运作与“男孩偏好”三、调整村规民约的路径探索问题的提出“村规民约”与男孩偏好有什么关系？“村规民约”在关爱女孩的综合治理中能发挥什么作用？调整“村规民约”、推动性别平等之路在何方？主要内容：一、认识“村规民约”二、解析：村规民约的运作与“男孩偏好”三、调整村规民约的路径探索一、认识“村规民约”1、什么是村规民约?2、村规民约的内容?3、村规民约的形式和特点?4、村规民约与村民自治的关系?1、什么是村规民约？广义：一切乡土社会所具有的国家法之外的公共性规则。狭义：依照法律法规，适应村民自治要求，由共居一村的村民根据习俗和本村实际共同约定，实现自我教育、自我管理、自我约束的行为规范和利益表达。“村规”：乡村社会中村民共同制定和遵守的规则，维护的是整体利益，事关全部或绝大部分居住于该特定区域范围内的村民，相对长效的；“民约”：对部分村民或某一特定事项而进行的某种约定（自约、受约和互约），一事一议，因人（男女）而异，以传统的乡土文化为核心价值。“村规”与“民约”在实际运行中亦分亦合。“村规民约”，是传统文化/礼治的延续，是治理乡土社会、规范人们行为的一种形式和手段。“村规民约”作为一种自治规范和基层民主政治的形式，是1980年以后出现的，82年修订的《宪法》第111条：“村民委员会是基层群众自治性组织”，1998年《村民委员会组织法》颁布实施，“村民自治”正式步入法制轨道。2、村规民约的内容倡导性内容：提倡建立良俗民风和睦家庭邻里关系和公共道德……规范性内容：禁赌、吸毒贩毒，禁打架斗殴，禁偷盗、抢……管理/惩罚性内容：惩治破坏乡村秩序和治安的，拖欠、抗缴各项上交任务的、不按村组要求进行承包土地调整的、违章搭建、不执行计划生育、溺婴弃婴、参与赌博……利益分配内容：宅基地分男不分女；承包地待嫁女、出嫁女、离婚女调整时收回；女儿婚嫁户口须迁出；双女户只能一女招赘……3、村规民约的形式与特点：文本和非文本（成文和不成文）；显性和隐性（明确规定与潜规则）；草根和高级形式（约定俗成的习惯法与村民会议正式通过“村民自治章程”）。村规民约的特点村规民约是一种社会建构，可以建构村落的社会生活。基于合意产生，是一种社会动员和社会参与的方式，具有自生自发和内生性，但受国家现行法律、法规精神的引导。具有综合性和软法性（社会整合/责任义务倾向的小宪法）。是具有高度内生性的民间法/习惯法（特定时期、社区的文化传统）。融乡土性与现代性于一体（以公开或隐蔽的方式承接和接受了传统文化，带有浓厚乡土色彩的内容；为适应变化了的社会环境和村落生活的实际需要，又必须进行新的乡土化改造）。4、“村规民约”与村民自治村民自治是村民依法管理自己事务的基层民主政治制度，是村规民约和乡村治理的前提和基础；村规民约是村民自治和乡村治理的一种社会动员和参与方式，是村民自治和乡村治理的基石和保障；村规民约为村民自治和乡村治理的实现提供了现实依据；农村法治是村规民约建设和乡村治理的重要保证。乡土社会是一个熟人社会(文化习俗/民约有强大的趋同压力)，村规民约无论成文还是不成文，对村民而言，就是他们有秩序地生活的规范。村规民约具有“类法律”性质，村委会处理村务时，只要所依据的“村规民约”条款不违反宪法、法律和行政法规，就具有相当效力。在某种意义上也可称为本村“小宪法”。民间法往往自然指向传统文化村规民约是乡土社会内生性的行为规范，是运用广泛、数量庞大的习惯法、民间法，具有草根性和历史延续性，如果没有政府的监督指导和将国家法律规范转化为内在规范的运作，往往自然指向传统文化（包括男主女从、男尊女卑等），这与村民自治的法理精神（平等、独立主体基础上的契约与民主）是有本质差异的。二、解析：村规民约的运作与“男孩偏好”（一）从村规民约的功能看作用?（二）从村规民约的运作过程看制定的影响因素与男孩偏好的利益导向?（三）从村规民约的内生基础看男孩偏好的深层原因?（一）村规民约的功能：1、身份认定功能（剥夺/给予）“游戏规则”确定游戏圈边界；前提对集体、村组的归属；认定标准“户口”。村民身份待定的：出/待嫁女、离婚返村女、上门婿、收养/过继的，外出读书或工作者。潜规则“性别歧视”。男性可无条件获得，女性因婚姻而定，在某些状况下被“合法”剥夺。例1：湖北十堰市某村规定，对“不正当户口”——“未经村民小组、村委会签字认可的户口”不予承认村民资格。例2：玉溪HT区LQ镇的所有村都规定，“凡是出嫁女无论户口迁出与否，均不视为本村村民，不得在本村参加分配。”剥夺出嫁女的村民资格（出嫁女被边缘化/权利被剥夺）。08年，该镇出嫁女未迁出户口“挂空户”的达238人。例3、广东某村规定：“外村妇女嫁到本村，若其离婚，则就不再享有本村的村民待遇”的决定为由，拒绝发放给离婚妇女林某土地补偿费。（离婚女权利被剥夺）例4、河南省西峡县某村三组的村规民约规定：“男到女方家落户的对象必须是独生女或纯女户”。（入赘女婿权利被剥夺）2、维护乡村秩序功能维护生产、生活和社会治安等秩序；保护集体资源：水利设施及水资源、集体林、田园、村道路和其他集体设施；调解各种矛盾和纠纷：家族/邻里等纠纷，惩治违反乡村秩序和村规民约的村民。协调相关群体利益：村民与政府、村民与村集体、村民之间，村民家庭成员之间（供/赡养及继承等——涉及两性利益）的关系。例1：云南德宏州很多傣族村寨的“民约”/习俗里规定：男性村民造成未婚女青年怀孕而不愿与其结婚的，只需到女青年所在村寨摆酒席（“洗寨子”）宴请村里的长老及女方父母就可以免除一切责任。（两性利益关系：男性付出经济/钱，女性丧失健康和权力）例2：云南德宏州很多傣族村寨的“村规民约”和习俗里规定：男到女家“入赘”或儿子娶媳妇进门，都是同等的村民待遇。家庭财产由承担父母养老责任的儿子或女儿继承。傣族村寨很多老人更愿意将儿子“嫁”出去，由女儿招婿上门，由女儿女婿养老（“民间法”在不同地区、文化传统中对社会性别关系有不同的规范、正负效应）。3、集体资源和福利分配功能水源、土地、山林、宅基地、土地股权、征地补偿款等。——往往都是按习惯法/潜规则来操作的，都涉及了性别利益关系（优先排序、剥夺与给予、利益倾斜、奖励与惩罚））例1、玉溪YH村规定：出嫁女的承包地一律收回归集体所有，离婚妇女户口迁回的也一律不得再参与村集体分配。例2、湖北省ZT村明确规定：村内宅基地的价格标准是①平价：每间1200元；②出嫁女：每间2000元；③外来户：每间2400元……（以男性、“本村人”为中心的优先排序、利益倾斜与分配）4、道德教化、礼俗的仪式功能评选道德楷模、红白喜事；不成文的风俗习惯、禁忌等。——可以起到或维护、强化或削弱男性中心性别秩序的作用。例1：湖北省LW村规民约中的村风民俗共6条涉及到：热爱祖国、热爱家乡、遵纪守法，倡导精神文明、弘扬正气、学好科学文化、诚实信用，勤劳致富，反对封建迷信，抵制“黄、赌、毒”等。例2：河南YC的丧葬习俗规定：报丧必须由儿子去；女儿的钱要入礼单（女儿是外人）儿子的不入礼单，办丧事剩的钱都是儿子的；出殡时摔老盆一定是儿子摔（象征儿子继承）。5、乡村治理的整合功能融乡土性与现代性为一体——适应社会变迁，城市化进程、男女平等国策、村民自治等新的制度安排；协调内生秩序与外在条件——不同地域/传统文化的乡土秩序，与国家现行法律、法规精神的引导，基层政府指导、人大的监督；村务/公权力运作与公民权益的维护等。案例：修订村规民约，维护上门婿权益安徽居巢区烔炀镇中李村，以前的入赘女婿，不分配自留地和自留山等。05年实施促进性别平等的“关爱女孩”项目，结合农业税取消、独生子女已到婚配年龄等，修订了村规民约，明确规定要给入赘女婿户分配土地和宅基地，优先自留地和自留山，优先推荐招工、评选模范等。现全村1200户，有23户是上门女婿户，改变了单一、传统的“从夫居”婚居模式。（二）村规民约的运作——制定的影响因素与利益导向1、村规民约的制定主要受哪些因素影响？2、村规民约/潜规则的利益导向——集体资源分配的“男孩偏好”！1、村规民约的制定主要受哪些因素影响？（1）国家指导与监督（通过法律、外在性规范）。“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”——《中华人民共和国村民委员会组织法》第20条国家指导与监督（法律规范）：制定程序要民主、合法：村民会议是制定主体；内容要合法：不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民合法权利的内容；合法监督：村规民约要报乡镇人民政府备案；政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。法律/正式的规范是一种外在性规范，需要转化为内在性规范才能发挥实际效力。（2）本土资源环境制约本土资源环境制约（包括文化传统资源——风俗、地方性知识），由于农村土地资源紧张造成的土地资源的“性别争夺”。外嫁女困境问题：“外嫁女”问题是在我国快速城市化过程中产生的（如广东番（pan)禺，91万人口中，外嫁女有1.2万，占1%，实际发生纠纷242宗）。可以预计，城市化延伸到什么地方，“外嫁女”的问题就会延伸到那个地方。为什么土地资源紧张时，被牺牲的往往是女性权益？（3）村民自治制度的成熟程度村民自治是一种民主制度，村规民约是实现民主的一种方式，是以平等、自由、共意的“契约”精神为核心，村民实现自我管理、自我服务、自我约束的行为规范与利益表达。民主本质上是一种政治生活，男女能否平等参与是其制度是否成熟的标志之一。案例：云南HT区11个乡镇，08年农村妇女因为结婚、离婚、招婿、上学毕业回来等而剥夺村民资格，“挂空户”的达4315人，这些人不仅没有参与承包土地、宅基地和集体资源福利分配的资格，也没有参与村委会选举和村民会议（制定村规民约等）的资格。村规民约制定程序是否民主、合法，也是衡量村民自治是否成熟的标志之一。《村民委员会组织法》规定：村民会议及在村民会议授权下村民代表会议才是村规民约的合法制定主体。对53个村的一项调查发现：村两委、基层政府等越俎代庖较普遍。村规民约的制定主体制定主体村民会议村民代表会议村委会村党支县乡政府制定印发合计村数量717169453百分比%133230178100“多数决结果”：与国家法律相冲突！男女村民身份、权利的差别对待，用简单“多数决”剥夺少数人合法权利的“性别不平等。取消农业税后，“一事一议”成为村民自治的重要方式，分配宅基地、调整承包地（给予或剥夺）主要由村民小组开会用“多数决”决定——性别不平等。政府的监督与指导缺失或失灵？村规民约披上了“民主自治”的外衣，具有多数性和得到大多数村民的拥护。对村小组的不当决定，村委会干部往往先用私人感情、威信处理，再召集村干部或村民会议讨论协调，很少用法律去指导与规范。一些地方政府认为村民大会处理妇女土地权益分配上的违法决定，属于村民自治范围，政府没有进行监控的权力，放弃监控、指导与法治建设原则。农村妇女土地权益维护——政府救济途径？因村规民约，农村妇女被剥夺合法的土地权益、不能平等享受村集体利益分配时，有的通过集体上访的行政途径，但出现了市委领导、县委书记的指示在村民组长、村长面前行不通的情况。农村妇女土地权益维护——司法救济途径？通过法律途径：许多地方法院在处理涉及妇女土地权益案件中一般都不愿受理这类诉讼，或称没有诉讼主体；有的人民法院依法作出判决，也被村、组置之不理。1982年3月29日通过的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》：第一条第（二）款规定：集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。“农村妇女”