论我国资源环境保护法律制度

1内容提要保护环境和合理利用自然资源，是实现人类社会可持续发展的前提和关键。环境和发展研究已成为当今世界的重要课题。我国资源环境保护法制度从历史的角度来看，随着一场与工业革命意义同样重大的“环境革命”的诞生，环境资源保护法（以下简称“环保法”）正在受到人们的普遍的重视，从而成为第二次世界大战以来发展最快的法律之一。作为一门新兴的法律，环保法是多部门法发展的结果，宪法、行政法、民法、刑法、诉讼法等部门法在环境保护方面的发展，不仅使其成为环境法体系不可或缺的组成部分，也使其原理成为环保法理论体系的重要支柱。我国是一个处于由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中的发展中国家，目前正面临着发展经济和保护环境的双重任务。随着我国现代科技的进步和经济的发展，不仅给人们的物质文化生活带来空前繁荣，也造成了许多环境问题。一方面使原本某些方面的立法空白凸显出来，另一方面也使得原本环境法体系中的一些内容因不适应当前的形势而亟待修改。下面我就将我国现行的环保法的体系所存在的一些缺陷及产生这些缺陷的原因及如何完善环保法体系进行初步探讨，并提出有关疑义，以期待不断完善我国的环保法，更好地为经济建设服务。2论我国环境资源保护法体系的完善保护环境和合理利用自然资源，是实现人类社会可持续发展的前提和关键。环境发展和研究已成为当今世界的重要课题。随着我国经济和社会发展，环保产业作为无烟工业日益受到人们的重视，在地方经济总量中占据的比重不断提高，相伴随的是旅游资源无序开发，生态环境遭到较大破坏。保护好资源环境，让人与自然生态环境和谐共处，实现经济社会的可持续发展，已成为了人们的共识。当前我国资源环境保护法律制度仍相对薄弱，以下更好地说明环保法所存在的问题及该怎样完善环保法。一、环保法体系的涵义及构成特点（一）环保法体系的涵义环保法律体系，是以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国环境保护法》为主体的环境法律体系。改革开放政策一实施，中央就非常重视环境立法工作，成立了《环境保护法（试行）》起草领导小组和工作小组。1979年，该法正式实施。《环境保护法（试行）》的颁布，标志中国的环境保护开始走向规范化。此后，国家制定了《水法》、《水污染防治法》、《大气污染防3治法》、《海洋环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》等重要的环境资源法律，制定并及时修订了《土地管理法》等环境资源法律。1989年12月26日，国家在总结《环境保护法（试行）》实施的经验和教训的基础上，颁布并实施了《环境保护法》。《环境保护法》的颁布意味着我国环境资源法律体系的构建开始朝着体系化的方向前进。此后，国家制定了《水土保持法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《农业法》等环境资源法律，修订了《水污染防治法》等环境资源法律。1997年9月，党的十五大报告正式提出：“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”从而正式提出“依法治国”的方略。1999年修订的《宪法》在第5条之中明确认可了这一方略，提出“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国方略的实施，至今已经十周年了。在这十年里，环境立法速度居各部门法之首。从1997年起，我国先后制定了《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》、《放射性污染防治法》、《防沙治沙法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《风景名胜区条例》等立法，修订了《固体废物污染防治法》、《海洋环境保护法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《土地管理法》等立法，颁布了《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》、《国务院办公厅关于开展资源节约活动的通知》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《节能减排综4合性工作方案》、《中国应对气候变化国家方案》等政策性文件。这些立法、文件与我国1997年之前制定的与环境有关的立法一起，共同组成了有中国特色的社会环境法律体系。在环境保护法律方面，综合性环境法律主要是《环境保护法》；专门性环境法律主要包括《环境影响评价法》、《海洋环境保护法》、《清洁生产促进法》等；污染防治方面的单行法律主要包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》等；自然资源和生态保护法主要包括《土地管理法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《水法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《野生动物保护法》、《森林法》、《草原法》、《农业法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等；防震减灾法包括《防洪法》、《防震减灾法》、《气象法》等；特殊环境保护法主要有《文物保护法》等。目前，正在制定的环境法律还有《循环经济法》和《能源法》，正在修订的法律有《节约能源法》等。其他的一些法律也有与环境保护有关的规定。在民法方面，《民法通则》第80条、第81条、第83条、第98条、第123条、第124条、第119条有环境物权、生命健康权、采光权、损害损害救济权等方面的规定，《物权法》设置了有关自然资源的权属和权权利行使的环境保护规定个。在刑法方面，1997年《刑法》在第六章“妨害社会管理秩序罪”的第六节规定了“破坏环境资源保护罪”，取消类推、增加罪名、明确罪状，加强了司法可操作性，是对环境进行刑事法律5保护的重大改进。在行政法方面，《行政许可法》设置了行政许可的通行规定和环境行政许可的专门规定，《治安管理处罚法》对尚不构成犯罪的环境违法行为，如生产、储存、运输、使用危险物品，破坏草坪、花卉、树木等，也提供了一些行政处罚的依据；海关、进出口商品检验检疫等方面的行政法律也有众多的条款涉及环境保护。在诉讼法方面，环境民事诉讼、环境行政诉讼和环境刑事诉讼适用传统的三大诉讼法是基本原则为进一步加大环境保护力度，对破坏环境和对环境保护监管不力的行为进行制裁，新修订的刑法专门增加了破坏资源环境保护罪和环境保护监管渎职罪两项罪名。此外，与生态保护相关的标准和技术规范的制定也日趋完善，环境标志产品和环境管理体系也有了相应标准。目前已制订重点行业的污染防治技术政策，配套修改、制订重点行业污染物排放标准、机动车污染控制标准以及危险废物处置标准等53项污染控制标准、4项国家环境质量标准及配套制订的36个地法标准、17个样品标准等约430项国家环境标准。在环保法律体系不断完善的同时，环境执法的力度也大大加强。各级人大、政协高度重视环境执法检查，对各级政府环境执法实施有效监督。国家环保总局与监察部连续4年对各地贯彻《国务院关于环境保护若干问题的决定》情况进行监察和检查，开展了关停“十五小”、检查重点流域、区域污染防治工作等声势较大的执法行动，仅2000年环保系统的现场执法检查就有162万多次，有力地推动了环保6工作法治化进程。（二）环保法体系的构成特点（1）综合性。环境保护法的对象相当广泛，包括自然环境要素、人为环境要素和整个地球的生物圈；法律关系主体不仅包括一般法律主体的公民、社会经济组织，也包括国家乃至全人类，甚至包括尚未出生的后代人。（2）技术性。由于环境保护法不仅协调人与人的关系，也协调人与自然的关系，因此环境保护法必须与环境科学技术相结合，必须体现自然规律特别是生态科学规律的要求。（3）社会性。环境保护法的社会性首先表现在它与阶级性和政治职能较强的一些立法不同，它并非不同阶级、利益集团对立冲突与矛盾调和的结果，而是人与自然矛盾冲突家具的产物。（4）环境作为全人类的共同生存条件，并不能为某个人或者某国所私有或者独占。二、环保法体系的缺陷及原因关于我国环保法体系的划分方法，大家各抒己见。但普遍都认为环保法是一个独立的法律部门，并形成了以宪法关于环境资源保护规定为基础，一综合性环境基本法为核心，其他相关部门法关于环境保护的规定为补充，以及包括污染纺织、自然保护、环境纠纷处理、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的体系。但由于经济的发展而不断产生新的环境问题，并且我国的环保法体系相当一部分带有浓厚的计划体制色彩。7在今市场经济条件下，上述这些缺陷日益阻碍着经济的发展、社会的进步，迫切要求加大力度完善我国的环保法体系。以下将从这些缺陷产生的原因出发，分别论述之：（一）体系外部原因所带来的缺陷随着市场经济体制的确立及经济建设的不断发展，新的环境资源保护关系不断出现，必然要求新的环保法的制定实施，再继之便是环境司法要适应新的环保法体系的要求。体现在外部层次上，即为立法上的空白，也可称为滞后性。所谓滞后性，指环保法在时间上总是落后于环境问题的要求及实践发展。滞后现象已为各国环境法的发展历史所证明。有三方面的原因造成了这种滞后性：（1）国家权力观念。环境问题只有发展到影响社会安定和发展时才成为现代国家行政管理的对象。（2）环境问题的严重程度和环境意识。一般说来，环境意识落后于环境问题的发展程度，而环境意识在行政管理领域又直接制约着管理制度，这必然带来滞后性。（3）反馈机制自身的限制。系统的复杂性，反馈环节的多元化及立法程序上的时间限制都会引起这种滞后性。从解决方法上看，滞后性只能事后进行完善，不可能从根本上避免。当然，立法时在现实可行性基础上充分考虑环境问题的发展趋势，使立法具有一定的超前性，这在实践中是可行的，也是可取的。（二）体系内部原因所引起的缺陷8从环保法体系内部来看，作为体系组成部分的相关法律、法规的改变都会相应地改变环保法体系的内容和影响环保法的执行。而且，从整体上看，我国现有环保法体系的结构还不完整，子系统不周全，导致系统功能不完善，使环境资源保护关系中的某些环节尚无适当的控制手段。具体说来有：（1）功能不协调。从实践上看，它表现为某一环境问题未被调整或进行了互相矛盾的调整，亦即有的环境法律系统间作用互相矛盾或存在空白点。初步看来，这有两个原因：①系统结构不完整，某些应有的法律制度尚未确定。（这和立法的滞后性是有根本区别的）②系统结构不合理，有的制度间未能很好地配合。如排污收费和水源利用政策及市政工程管理等方面就存在着配合不周的问题。（2）有的子系统不符合技术合理性。环境问题首先作为一个技术经济问题而存在，其产生原因是各类技术的不合理运用，最终解决也只能依靠技术进步。环保法要产生有效的作用，它本身必须合理，即：①内容满足技术合理性。许多制度是环境保护领域内技术规范的发展，应符合环境科学的规律和要求。②结构满足操作技术合理性。环保法是通过法律对社会进行调整控制的一种工具和方法，必须有适应的结构和程序保证操作上的合理性，使之符合市场经济和法制建设的一般规律。但是，目前我国环保法在这两方面或多或少存在某些问题，如环境影响评价制度中的公共参与问题、现场检查制度问题、“三同时”制度问题等等。总的看来，作为技术性很强的环保法，在我国并未体现出这一特点，而更多的是一般的原则制度的规定。9三、影响环保法体系的相关案例（一）水资源污染相关案例近年来，突发性水污染事件频发，严重威胁城市饮用水资源环境安全。城市是人口聚集地，如果发生停水事件，后果将非常严重。2005年，国家环保总局共接到突发环境事件报告76起，绝大多数导致了水环境污染；2006年上半年，国家环保总局处理的突发性环境事件86起。这些频繁发生的突发性环境事件使一些地方水环境受到极度破坏，严重威胁城市饮用水源环境安全。例如，2005年5月15日，赣州市钴钨冶炼有限公司违法排污，造成城区供水紧张。2005年11月13日，中石油吉林石化公司双苯厂发生储罐接连爆裂，约有100吨左右苯类污染物进入松花江水体，造成水质污染，导致哈尔滨市近400万市民断水4天；同年12月16日，广东北江水域发生重大污染事故。经调查认定，这是一起由于韶关冶炼厂违反法规规定直接排放含镉超标污水造成的重大环境污染责任事故。2006年以来，全国又接连发生了多起特大环境污染事故：4月26日，广东省吴川市境内的三叉江发生水环境污染事故，大量鱼虾死亡，附近近4万群众饮用水安全受到影响，经调查，造成这次污染事故的原因是上游化州市一企业非法排污所致；6月2日，贵州省盘县境内的贵黔发电有限公司1号灰坝排水涵管挡板断