预算的法律性质及其拘束力(doc7)

预算的法律性质及其拘束力笔者认为，在考察预算的法律性质和拘束力时，首先必须明确实然与应然的区别，将避免将事实状况混同于理论主张。例如，德国学者讨论预算的性质和拘束力时，是基于德国宪法和联邦预算规则的内容。日本学者讨论预算的性质和拘束力时，也首先是基于日本国宪法及财政法的规定。用德国法律评判日本预算的法律性质，或者用日本法律评判德国预算的拘束力，都无法从实然状态得出正确结论，最多属于研究者的理论主张。有鉴于此，在研究中国预算的法律性质和拘束力时，也只能从中国宪法和预算法和内容出发。其次，考察预算的法律性质和拘束力时，必须充分考虑政府预算行为的特质。例如，预算属于“年度”财政收支计划，不能在其他预算年度产生拘束力；预算是对财政“预先”和“具体”的安排，在预算执行过程中必定会产生一些变数。不管预算属于何种法律性质，这些特质都不会改变。而预算应当具有何种拘束力，也不得不以这些特质为前提。在德国，预算审批程序与立法程序并无二致，联邦预算经议会审批通过之后，即直接被称为预算法，并必须在联邦法律公报上公布。为了否认预算法是一种法律，解除预算对行政机关的约束力，拉邦德才提出“法律二元论”。拉邦德将法律分为形式和实质两种后，通过主张形式意义的法律不是法律，从而将预算定位为对政府的纯粹授权。虽然政府必须在预算规定的上限范围内活动，但政府不执行预算确定的财政开支时，并不需要承担法律责任，最多只是承担政治责任。不仅如此，由于预算不是实质意义上的法律，不能处理国家与人民之间的关系，只处理议会与政府之间的关系，因此，人民不能根据预算获得财政支出请求权。日本的预算审批过程虽然不同于立法，但是，日本国宪法直接规定了预算审批程序，这至少为日本产生“预算法律说”提供了一定空间。如果完全脱离本国的法律规定，直接谈论预算的性质和效力，很容易导致玄谈和空论，不能让大多数人信服。我国《宪法》既没有规定立法程序，又没有规定预算审批程序。但根据《宪法》第62条的规定，全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，同时审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。而在第67条规定的全国人大常委会的职权中，制定、修改法律的职能也区别于审批预算调整。可见在立宪机关的意识中，法律和预算不是重合的。这一点在《立法法》中也可以得到印证。《立法法》第2条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”这里所谓的“法律”，毫无疑问也不包括预算。从预算审议的程序看，尽管预算和法律都由立法机关审议，但二者的法律依据及内容完全不同。预算的审议程序由《预算法》规定，法律的审议程序由《立法法》规定；可以提出法律案的主体包括全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、全国人大各专门委员会，一个代表团或者三十名以上的代表联名，也可以向全国人大提出法律案。可以提出预算案的主体则只有国务院（由财政部代表），不仅其他公务机关和普通公民不能提出预算案，就连全国人大及其常委会也不享有该权力。对比《预算法》和《立法法》的规定还不难发现，全国人大审议法律的程序比审议预算更为严格。可见，预算和法律在性质上存在区别。如果将预算完全等同于一般的法律，则很难解释二者之间如此多的不同点。不仅如此，就预算本身的特质而言，其与法律之间也有难以逾越的鸿沟。如果预算等于法律，那么，当预算与法律发生效力冲突时，就必须根据相关法理予以解决。例如，法学上强调特别法优先于一般法，后法优于先法。但是，这些规则不仅不能解决预算和法律的冲突，反而可能使事情变得更糟糕。例如，税务部门在征收税款时，究竟遵循税收法定原则，还是遵守预算收入的限制？按照税收法定原则，税务部门应当应收尽收，最后的结果大于或者小于预算收入，都属于正常现象。但如果后通过的预算优先于先制定的税法，特别的预算法优先于一般的税法，那么，税务部门就必须受到预算收入的约束。超出预算总额征收税款的行为违法，税收收入达不到预算要求，同样也是一种违法行为。就财政支出而言，如果预算本身就是法律，那么，预算支出项目的增加，即意味着创设一项新的政府职能，即便缺乏组织法或行为法的支持，政府的行为也属于合法。而预算支出项目的删减，即意味着政府的职能被否定。即便在此之前有相关的法律依据，这种法律也已经通过预算被修改或废止。这样一来，看起来强化了预算的法律效力，但现有的法律体系也将被年度预算粉成碎片。无论是行政机关还是司法机关，包括普通的企业和公民，每年都必须关注预算对法律的修改，法律的稳定性和可预测性荡然无存。不仅如此，如果预算有如此强劲的效力，可以直接修改已经制定的法律，那么通过这个过程，立法机关也可以间接修改宪法。只要直接删掉某个部门的预算，即便是依照宪法而设立的机关，也无法实际履行职能。有些学者可能认为，尽管预算和法律之间存在区别，仍然不妨碍将预算作为特殊的“法律”。例如，预算只在一个年度内发生效力，预算只在议会和政府之间发生效力，这与预算作为法律并不矛盾。法律也可以有施行期限，长短只是量的区别，而不代表质的不同。法律也可以只对特定主体生效，如行政组织法等。至于预算的审议与立法程序不一致，只要公众的认识能够逐渐统一，通过修改立法就可以消除差异，国外并不乏这方面的先例。对这些论据，笔者并不持有异议。确实，这些不是预算和法律的根本区别。如果认为现行的认识和做法不当，通过宣传和修改立法可以解决问题。但是，预算和法律之间所存在的效力冲突，确是预算成为法律的根本障碍。如果否认预算具有修改法律的效力，而仅将预算作为第二层次的法律，其内容不能与一般的法律相冲突，那么，这样的法律其实已经不是法律了。日本的预算法律说认为，透过财政议会主义、财政法治主义的强化以贯彻财政民主主义，是日本国宪法的基本精神。有鉴于此，预算作为法规范的权威性、拘束力应该尽可能提高，而“法律说”最符合这一要求。况且，如果采纳该说，则预算审议就可如法律一般，除宪法和宪政原则外，不再具有修正权的界限。尽管笔者并不赞同预算法律说，但是这段话却激发了笔者的进一步反思。日本学者的“预算法律说”有明确的目的，中国学者主张“预算法律说”意在何为？如果也和日本学者一样，是为了突出财政民主主义，强化预算的法律效力，确认立法机关的预算修正权，那么笔者认为，即便预算不是法律，也未必不能达到上述目的。如果能够通过其他途径达到目的，并能消除预算与法律之间的矛盾，何必一定要将强行将预算归入法律？实际上，预算虽然不是法律，但仍然具有法律效力。例如，我国《预算法》第9条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”这里所谓的“改变预算”，按照我国《预算法》的规定，既包括政府进行预算支出的科目流用，也包括影响总收支平衡和增加债务规模的预算调整。只不过，二者需要履行的法律程序不一致而已。又如，我国《预算法》第八章规定了决算程序。从法律上看，决算既是监督预算执行的途径，也是解除政府预算责任的程序。如果决算得以通过，说明立法机关基本肯定预算执行的结果。如果决算被否决，则意味着政府需要为此承担责任。再如，我国《预算法》还规定了过程控制机制。人大有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查；各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人大或者其常委会作预算执行情况的报告，等等。如果预算没有法律效力，而仅仅是行政行为的备案，那么，又何必设计这些机制加以规范？不过，仅仅表明预算具有法律效力，并不足以解决全部问题。如果不能明确预算的效力范围，同样会导致执行过程中的偏差。笔者以为，预算的效力主要表现在以下几个方面：（1）预算的效力只限于审批机关和执行机关，对普通的企业和公民没有法律效力。这即意味着，尽管预算支出已经确定受益项目，但企业和公民并不能据此请求支付。即便政府不执行这项开支，其只需要对审批机关承担责任，而不需要对企业或公民承担支付义务。当然，如果该项开支属于法定项目，公民或企业已经根据法律获得请求权，那么，政府当然有支付义务。但是，这种支付义务的产生与预算无关。（2）按照部门预算的原理，预算审批通过之后，预算单位的用款数额应当确定。对于这种确定的用款数额，虽然财政部门和预算批复单位可以调节用款的进度，但是，却没有权力否定预算单位的用款权，也不能将该笔款项移作他用。预算单位虽然不同通过诉讼、仲裁等途径请求支付，现行预算法也缺乏相应的救济渠道，但是，从政府行为法治化的理念出发，将来应该在这方面有所考虑。（3）预算没有修改法律的效力，相反，其必须按照法律组织收入和安排支出。例如，税务机关征收税款时，不必考虑预算确定的税收收入，只需要根据税法应收尽收。实际征收的税款超过预算后，税务机关仍然应该继续履行职责。实际征收的税款达不到预算的要求，税务机关也不需要承担预算法上的责任。而在财政支出方面，如果预算违反法律的强制性规定，同样不能取得合法性。这说明，预算不能取消法定的支出项目。至于预算安排法律不禁止的项目，这虽然可能会扩充政府职能，但已经不是预算修改法律的问题了。（4）不执行预算应当承担法律后果。可以肯定的是，预算不是一种行政行为，而是对政府的法律约束。因此，对于重大的预算支出项目，政府不能擅自加以否定，而必须通过一定的程序取得审批机关的同意。目前我国《预算法》更多地关注增加开支，但对政府不执行预算的行为重视不够。特别是将科目流用权赋予政府之后，只要不影响预算总收支的平衡，政府在不同科目之间的资金调剂，不受审批机关的制约。这种做法导致政府执行预算时随意性过大，因此在修改《预算法》时有待纠正。从上述内容可以得知，即便预算不是法律，但只要准确界定其法律效力，同样可以起到贯彻财政民主主义的功能。从财政法治的角度看，预算是不是法律并非最重要的，预算的法律效力才是发挥作用的因素。即使将预算定位为法律，但是，如果预算的法律效力仍然十分低效，无法与一般的法律并驾齐驱，那么，这种法律也只是名义上的，不能发挥实质上的作用。而鉴于预算的特质，预算无法取得与法律一般的效力。因此，笔者主张仅仅将预算定位于一种经过立法机关审批的法律文件，而不是法律。至于预算草案的修正问题，如果将预算等同于法律，审批机关当然可以享有不受限制的权力。预算审批机关可以删减预算的内容，也可以直接增加预算开支项目。不过，这在理论上有利于财政民主主义，但是从技术上看，如果审批机关的预算修正权完全不受限制，是否不利于发挥行政机关的比较优势？审批机关是不是也可能会利用增加预算而获得交换利益？如果审批机关的预算修正权没有界限，其极致是不是就等于拥有预算编制权？而从各国预算法制的发展和演变看，预算编制权大都分配给政府，以充分发挥政府的信息优势，减少预算执行中的障碍和问题。所以，即便预算等同于法律，也不见得需要赋予审批机关完全的预算修正权。更何况，在否定预算法律说的前提下，审批机关也可以获得预算修正权。因此，预算是不是法律，并没有如此重要的意义。