十字路口的中国司法改革：反思与前瞻

十字路口的中国司法改革：反思与前瞻左卫民【摘要】在学界倡导、实务界推动与官方决策的共同作用下，中国十多年的司法改革取得了突出成就，呈现出学术话语鼓动与牵引、实务界跟进与展开、中央决策指导与把关的基本面相。总结与回顾改革的历程，中国的司法改革存在诸如司法公正有待提升、司法效益有待提高与诉讼成本有待降低等现实难题，这与应然改革主体缺位、改革理想偏失以及改革条件匮乏等有关。中国未来的司法改革首先应让应然的改革主体归位，并在合理确定改革理想的基础上，采取本土意识上的建构与试错路径来推进。【关键词】司法改革；反思；前瞻【全文】迄今为止，中国的改革开放已有30年。在这一时刻，有必要回顾与反思中国的司法改革，前瞻其未来。一（一）中国司法改革的既往成就如果说当代中国法治肇始于20世纪70年代末的话，那么中国司法改革的真正起步则可以追溯于20世纪90年代。回顾十多年的改革历程，不难发现中国的司法改革已取得突出成就，这尤其表现在司法人员的职业化、司法程序的制度化、司法功能的扩大、司法独立的增强等方面。第一，司法人员的职业化。改革之初，司法人员的法律素养与司法能力一直为学界所诟病。在司法改革的推动下，司法人员的职业化成为了司法制度建设的中心之一，尤其是《法官法》、《检察官法》的修订与统一司法考试制度的建立，大大地提高了法官与检察官的职业准入标准。经过多年的努力，中国司法人员的职业化取得了较为显著的成就，法官与检察官的专业素养有了明显的提高。[1]第二，司法程序的制度化。一方面，通过大规模立法，一些具有现代性的司法程序得以制度化。以刑事司法程序为例，1996年的刑事诉讼法就在诸多方面顺应刑事诉讼制度发展的世界性趋势，而且根据其实施中存在的问题，再次修改《刑事诉讼法》的事宜已经列入人大议事日程。另一方面，最高人民法院、最高人民检察院和公安部相继发布了一系列的司法解释和规章制度以规范司法程序的运作，如制定《民事诉讼证据规则》与《行政诉讼证据规则》。第三，司法功能的扩大。其一，司法机关在中国纠纷解决系统中的地位与功能有所提高。这主要表现为司法机关的受案范围逐渐扩大，一些过去法院不受理的纠纷逐渐纳入了法院的受理范围，特别是随着社会与经济发展而出现的一些新型纠纷也常被受理。[2]与此相关，司法机关解决纠纷的数量也呈上升趋势。[3]，其二，司法机关的延伸性功能，尤其是权力制衡功能逐步扩大，这集中体现在行政诉讼的发展上。有资料表明，法院行政诉讼案件的受案数量逐年增多[4]作为当事人的行政机关的败诉率也逐渐升高，这显示了司法机关权力制衡功能的增强。[5]第四，司法独立性的增强。一方面，在司法机关内部权力结构方面，法官与检察官的独立性较以前有所增强。以法院为例，合议庭的案件审理与决断功能得到了强化，审判委员会的职能与工作机制不断调整，一种更符合司法规律的法院内部权力结构正在成长。另一方面，在司法机关其它国家权力机关的外部关系上，经过多年努力，法院与检察院在某种程度上摆脱了作为其附属的尴尬地位，独立性与改革之前不可同日而语。[6]（二）中国司法改革的主要推动力纵观中国司法改革的风雨历程，可以说，司法改革所取得的成就与学术界、实务界以及决策层的积极参与和推动密切相关，三者的活动构成了中国司法改革的主要推动力。1．学术界的倡导早在20世纪80年代末90年代初，学界的一些有识之士就已开始倡导“司法改革”[7]，这一时期论者的主要议题是经济审判方式改革、对抗式制度的引进以及刑事诉讼法的修改等。[8]到90年代中后期，直至20世纪初，随着审判方式改革的深入、1996年《刑事诉讼法》的修改以及党的《十五大报告》明确提出司法改革，进一步深化包括审判方式改革在内的司法改革的呼声达到高潮。倡导司法改革学者的学术研究背景也日趋多样化，先是法理学与诉讼法学的学者[9]，逐渐地刑法、民商法等其他部门法的学者也相继投入其中[10]，甚至一些政治学的学者也开始讨论司法改革的问题。[11]在此期间，一些学术机构通过出版学术著作与组织学术讨论会的形式，对司法理论与司法改革理论也做出了贡献。[12]学界的诸多讨论对司法改革的展开起到了推动作用。如学界针对1979年《刑事诉讼法》的反思与检讨就对1996年修改《刑事诉讼法》起到了重要的理论指引作用；关于“复员军人进法院”的论争，引起人们对中国法官素质与司法职业化的思考，间接促成了2002年开始的统一司法考试；[13]关于“审判委员会的利弊”的争论，引发了关于法院内部权力结构的思考与改革；[14]诸如此类，不一而足。2003年以来，由于党的十六大明确提出了司法改革的目标与任务，学界的改革热情进一步高涨。一方面，学界似乎已不满足于司法制度点与面的“零碎性改革”，改革的话语诉求直指司法制度的一些根本的问题，如司法权力结构配置性、司法体制与政治体制的关系等。另一方面，学界关于司法改革的话语策略也发生了转变，一改以往理论评说的“被动方式”，而是采取直接向权力决策部门提出司法改革建议的形式来推动改革。[15]值得注意的是，在学界对司法改革的倡导与呼唤逐渐升温的过程中，一些学者的司法改革主张也逐渐变得多样，思考也更为细致。如有学者关注法锤、法袍等一些关于司法制度权威与象征的问题。[16]2．实务界的努力与学界的“主动出击”不同，实务界的动作更多属于一种“被动式应对”。在中国司法改革中有着重要影响的民事审判方式改革就是对此的最佳阐释。在民事审判方式改革之前，由于法院的案件数量较少，法官可以积极地运用职权深入地参与案件的审理；而且在传统实事求是的诉讼理念之下，法官的职权调查也被肯定与提倡，认为是“人民司法”的优良传统的体现。但是，随着市场交易活动的频繁与公众权利意识的勃兴，法院受案数量大幅增长，而法官数量却又没有相应地增加。这样，一种为了缓解法院案件负担的策略顺势而出——由当事人举证，法官听审。这被认为是民事审判方式改革的最初肇始{1}。此种由当事人举证，法官听审的方式带来了新的问题，即法官如何把握由当事人提出的证据。于是，进一步地又提出了庭审方式的改革：由双方当事人互相质证，法官根据质证的情况进行判决。此种改革又引出了这样的思考：既然法官要根据当事人的质证情况当庭认证，那么法官就应该当庭宣判。这就直接触及中国审判制度中法官与合议庭权力分配的核心问题，由此先前的庭审方式的改革过渡到了更为深层的审判方式改革，即法院内部权力结构的调整问题。显而易见，庭审方式的改革并不足以解决此间的权力配置问题，而审判方式改革要进行下去，就必须对原有的一系列基本原则与制度进行调整{1}3。由此可见，这一系列改革的展开是实务界需求的一种被动性递序反应。景汉朝与卢子娟将此进程归纳为“强调当事人举证责任——庭审方式改革——审判方式改革——审判制度改革——诉讼制度改革——司法制度改革”{3}。在审判方式改革的推动下，实务部门的改革努力逐步从一些技术性的修改发展到更为宏观与更为关键的问题上，甚至如何塑造新时期司法理念与司法权威的问题也被提上了议事日程。[17]进而，在学界的影响与自身需求的刺激下，实务部门的改革范围更进一步地扩展，即从局部扩展到全局——从法院系统的最先改革，扩展到检察院乃至公安系统的改革。[18]3．官方（中央）的决策在中国司法改革的进程中，官方的决策不仅是推动改革的重要动力，也是关系改革方向与具体效果的决定性力量。1997年，党的十五大报告指出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。加强执法和司法队伍建设。”这是官方首次明确提出司法改革的主张。2002年，党的十六大报告进一步明确要“推进司法体制改革”。2003年5月，中央政治局常委召开会议专门讨论司法改革问题。5月中旬，中央政法委组织专家进行讨论，并宣布成立由罗干担任组长的中央司法体制改革领导小组，指导全国司法体制的改革。这标志着主导中国司法改革进程的核心机构的诞生，也意味着一种全新的、自上而下的司法改革模式的确立{2}。2003年6月，罗干在对全国法院开展的司法大检查中作出批示：要从司法大检查中研究如何推进司法改革。在此之后，中央司法体制改革领导小组，先后听取了高检、高法、公安部和司法部等部门的意见，同时也听取了专家学者的意见，各相关部门也从全国各地调集精兵强将组成了各自的司法改革领导小组。然而，随着改革的逐渐深入，各部门制定的方案难免有冲突，一时难以调和。在此情形之下，关于司法改革的调子变低，改革的步伐也放缓。（三）中国司法改革的基本特征透视上述进程，不难发现，中国司法改革基本上呈现出学术话语鼓动与牵引、实务界跟进与展开、中央决策指导与把关的基本面相。第一，学界的话语鼓动对改革有着一种牵动作用，奠定了司法改革的理论基础。福柯指出，话语不仅仅是一种“思想”和静止的结构，而是应当把它当成一种实践来看待——话语实践与非话语实践（生产活动、经济活动、政治活动和社会活动等）相互依赖{2}。正基于此，有关研究指出，中国司法改革领域中学术界的话语主张，尽管在技术上不一定全都能够适应具体情况，全都能够付诸实践，但并不能因此就认为它的实践意义有限{4}。正如前文的辨识，司法改革的很多成功举措都与学术界的话语鼓动有关，学界对域外司法理念与制度的引介与研究，对新型司法观念的塑造、理想司法模式的型构以及司法改革方向的导引，都为司法改革注入了崭新的理论资源。第二，实务部门的现实需要与改革热情，推动了改革的实际展开。在中国司法改革的进程中，司法实务界的现实需求在很大程度上就是司法改革得以展开的直接动力，这种动力将很多学界的理论建言付诸了实践。两者的配合，或者说实务界选择性地吸收学界的主张成了中国司法改革的一道独特景象。以法院改革为例，如实务部门对普通程序简易审的改革热情即来自于案件压力陡增的窘境；而为了提升法院形象与塑造法院权威，法庭的物质性建设得到强化，法袍、法槌投入使用，司法仪式也得到强调。而上述几个方面的改革都无一例外与学界的话语鼓动有着直接关联。第三，官方权威部门确定的改革指导思想，决定了改革的基本目标、路径和效果。官方权威的指导思想，为改革提供了政治上的正当性与合法性。中央权威部门的关注点决定着司法改革的目标与走向。以执行程序的改革为例，由于执行难问题已经严重影响了社会安定与经济活动的有序性，中央十分关注，这才会连续下文要求切实解决执行难问题，使得执行程序的改革成为司法改革中的一个重要方面。也正因如此，也必然会使得中央决策与实务部门的改革取向、学界的改革理念存在一定差异。如司法实务部门旨在加强自身权威与独立性的举措，虽得到一定程度的认可，但改革有限。[19]总之，中国司法改革乃是各方合力的结果。学者为改革的启动提供了思想资源，也为后期的改革评估提供了可资借鉴的反思性资源；司法部门的实际需要与自身利益，才是现实的改革驱动力；中央的宏观决策决定了改革的方向与可能的效果。但必须指出，三者之间的关系并非完全融洽，努力目标也绝非完全一致。学界多理想化，常以域外制度为参照，主张全面、大幅、即刻地改革。这与实务界从自身利益与需要出发的改革取向不尽一致，因此，其在改革的全面性、彻底性方面与学界有悖，但在改革的即刻性方面常有相似。至于中央决策部门由于更多考虑司法改革的稳妥性、社会与政治秩序的稳定性，因而更倾向于渐进性的缓慢改革。在某种程度上，正是因为三者价值取向上的非一致性，才使得中国的司法改革呈现出复杂乃至一定程度抵牾的面相。二中国司法改革的历程虽说曲折，但所取得的进展仍引人注目。然而，诸多的事实也昭示，中国的司法改革还存在诸多的现实难题，一些问题还需要正视与进一步反思。（一）中国司法改革的现实难题1．司法公正有待提升一直以来，中国司法改革就致力于提升司法公正（包括实体公正与程序公正），并也取得了巨大的成绩，但诸如较高的上诉率与申诉率、[20]涉讼上访以及司法腐败的现象也表明中国的司法公正仍不容乐观，至少说通过司法公正树立司法公信力依然任重道远。第一，公民启动程序内救济的频率较高，且有上升趋势。2000年一—2005年全国一审案件的上诉率均在9％左右，且有明显的上升趋势。[21]2008年