国发【2010】23号文解读

国发〔2010〕23号文解读国发〔2010〕23号文《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》2010年7月19日印发“不是法律的法律”讲座内容一、起草背景二、总体要求三、主要内容四、贯彻落实一、《通知》的起草背景302号令2001年4月21日公布实施是由于2000年和2001年江西湖南的烟花爆竹事故从2000年江西萍乡、广东江门烟花爆竹爆炸事故，到贵州木城沟煤矿瓦斯爆炸事故，从四川合江沉船事故，到河南洛阳东都商厦火灾事故，都暴露出有关人民政府及其负责安全生产监督管理工作的部门存在着严重的权责分离、有权无责的问题。2005年8月7日13时13分，广东省梅州市兴宁市大兴煤矿发生特别重大透水责任事故，造成121人死亡，直接经济损失4725万元。2005年8月31日国务院第104次常务会议通过《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（446号令）2005年9月3日实行。23号文——今年连续6起特别重大事故今年以来连续发生6起特别重大事故序号事故单位事故概况1湖南湘潭县谭家山镇立胜煤矿1月5日，发生井下电缆着火事故，死亡34人。2神华集团乌海能源公司骆驼山煤矿3月1日，发生透水事故，死亡32人。3山西华晋焦煤公司王家岭煤矿3月28日，发生透水事故，死亡38人。4河南洛阳市伊川县国民煤业公司3月31日，发生煤与瓦斯突出事故，死亡44人。5天津市长途汽车公司，蒙F-18597大货车5月23日，在辽宁省彰武县发生车辆相撞事故，死亡33人。6河南省平顶山市卫东区兴东二矿6月21日，发生火药爆炸事故，死亡49人。山西王家岭3·28透水事故3月28日，山西省临汾市乡宁县王家岭煤矿发生透水事故。153人被困井下，其中115人成功获救，死亡38人。起草过程1、从3月底开始调研安全监管总局会同工业和信息化部、发展改革委、国资委等部门。2、5月14日张德江副总理听取汇报3、10多次修改。国务院应急办具体指导协调，广泛征求了发展改革委等27个部门的意见。5、7月7日，国务院第118次常务会议审议6、7月19日，正式出台。文件出台的四点考虑（一）巩固安全生产形势。在新的历史时期，针对转变经济发展方式出现的新形势、新情况，需要进一步制定和完善相关政策措施，继续把安全生产工作推向深入。（二）重点解决突出问题。在经济回升向好的情况下，企业盲目追求经济效益，重生产轻安全，安全责任不落实，安全管理薄弱；”三超“”“三非”“三违”现象严重。（三）切实落实企业主体责任。企业是安全安全生产的内因和根本！（四）落实中央领导同志的重要指示。温总理批示：“要在做好事故抢险救援、调查处理、开展安全生产大检查的同时，结合转变发展方式，从根本上提高企业技术水平、安全标准和管理能力。”“抓住了根本的”纲领性文件它是继2004年《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》、2005年国务院第116次常务会议提出的安全生产12项治本之策之后，国务院出台的又一个指导全国安全生产的纲领性文件，意义重大、影响深远，必将对加强企业安全生产工作，推进全国安全生产形势持续稳定好转起到关键性作用。23号文出台的意义二、《通知》的总体要求《通知》共9部分、32条，体现了党中央、国务院关于加强安全生产工作的重要决策部署和一系列指示精神，体现了“安全发展，预防为主”的原则要求和安全生产工作标本兼治、重在治本，重心下移、关口前移的总体思路。23号文的总体要求“388”（一）牢牢把握“三个坚持”（二）突出八大高危行业（三）施以八项综合治理措施（一）牢牢把握“三个坚持”1、坚持以人为本，牢固树立安全发展的理念。切实转变经济发展方式，把经济发展建立在安全生产有可靠保证的基础上。2、坚持安全生产方针。从管理、制度、标准和技术等方面，全面加强企业安全管理。3、坚持依法依规生产经营。集中整治非法违法行为，强化企业安全生产主体责任落实和责任追究。（二）突出八大高危行业事故多发的八个重点行业领域：煤矿、非煤矿山、交通运输、建筑施工危险化学品、烟花爆竹民用爆炸物品、冶金（三）施以八项综合治理措施1、更加严格的企业安全管理2、更加坚实的技术保障3、更加有力的安全监管4、更加高效的应急救援体系5、更加高的行业准入标准6、更加有力的政策引导7、更加注重经济发展方式转变8、更加严格的目标考核和责任追究三、《通知》的主要内容“00”“十个创新”与“十个强化”（一）“十个创新”《通知》的一些条文突破原有法律法规的规定，具有明显的创新性（一）“十个创新”1、重大隐患治理和重大事故查处督办制度对重大安全隐患治理实行逐级挂牌督办、公告制度，国家相关部门加强督促检查；对事故查处实行层层挂牌督办，重大事故查处由国务院安委会挂牌督办。2、领导干部轮流现场带班制度。要求企业负责人和领导班子成员要轮流现场带班，其中煤矿和非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、升井。对发生事故而没有领导干部现场带班的，要严肃处理。《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院第446号令）规定“煤矿企业负责人和生产经营管理人员应当按照国家规定轮流带班下井。”《指导意见》规定“各类煤矿企业必须安排负责人和生产经营管理人员下井带班，确保每个班至少有1名负责人或生产经营人员在现场带班作业，与工人同下同上。”《通知》的三点不同之处：1、扩大了带班的企业范围。2、明确了带班的主体。3、强化了带班责任。《通知》规定“对无企业负责人带班下井或该带班而未带班的，对有关负责人按擅离职守处理”。“擅离职守”即是违规违纪，是失职，要按有规定给予相应的党纪或政纪处分，同时还要“给予规定上限的经济处罚”。对情节严重的，“发生事故而没有领导现场带班的”，还要按《规定》要求，依法追究企业主要负责人的责任，对企业进行严厉的经济处罚。3、先进适用技术装备强制推行制度。对安全生产起到重要支撑和促进作用的安全生产技术装备，规定推广应用到位的时限要求，其中矿山“六大系统”（监测监控、人员定位、紧急避险、压风自救、供水施救、通讯联络）要在3年之内完成。逾期未安装的，要依法暂扣安全生产许可证和生产许可证。4、安全生产长期投入制度。规定企业在制定财务预算中必须确定必要的安全投入，落实地方和企业对国家投入的配套资金，研究提高危行业安全生产费用提取下限标准并适当扩大范围，加强道路交通事故社会求助基金制度建设，积极稳妥推行安全生产责任保险制度等。5、企业安全生产信用挂钩联动制度。规定要将安全生产标准化分级评价结果，作为信用评级的重要考核依据；对发生重特大事故或一年内发生2次以上较大事故的，一年内严格限制新增项目核准、用地审批、证券融资等，并作为银行贷款的重要参考依据。6、应急救援基地建设制度。规定先期建设7个国家矿山救援队，配备性能先进、机动性强的装备和设备；明确进一步推进6个行业领域的国家救援基地和队伍建设。7、现场紧急撤人避险制度。赋予企业生产现场带班人员、班组长和调度人员在遇到险情第一时间下达停产撤人命令的直接决策权和指挥权。8、高危企业安全生产标准核准制度。规定加快制定修订各行业的生产、安全技术和高危行业从业人员资格标准，要把符合安全生产标准要求作为高危行业企业准入的前置条件，严把安全准入关。9、工伤事故死亡职工一次性赔偿制度。规定提高赔偿标准，对因生产安全事故造成的职工死亡，其一次工亡补助标准调整为按全国上一年度城镇居民人均可支配收入的20倍计算。2004年实施的《工伤保险条例》规定，一次性工亡补助金，按当地48－60个平均工资计算，取全国平均值最高为15万元左右。10、企业负责人职业资格否决制度。规定对重大、特别重大事故负有主要责任的企业，其主要负责人，终身不得担任本行业企业的矿长（厂长、经理）。（二）“十个强化”1、强化隐患整改效果。要求做到整改措施、责任、资金、时限和预案“五到位”，实行以安全生产专业人员为主导的隐患整改效果评价制度。强调企业要每月进行一次安全生产风险分析，建立预警机制。2、强化标准化建设。要求全面开展安全生产标准化达标建设，做到岗位达标、专业达标和企业达标，并强调通过严格生产许可证和安全生产许可证管理，推进达标工作。《企业安全生产标准化基本规范》（AQ/T9006—2010）3、强化安全技术研发。加强安全生产技术管理和技术装备研发。要求健全机构，配备技术人员，强化企业主要技术负责人技术决策和指挥权；将安全生产关键技术和装备纳入国家科学技术领域支持范围和国家“十二五”规划重点推进。4、强化联合执法。安全生产综合监管、行业管理和司法机关联合执法，严厉打击非法违法生产、经营和建设，取缔非法企业。《国务院安委会关于集中开展严厉打击非法违法生产经营建设行为专项行动的通知》（安委〔2010〕5号）5、强化企业安全生产属地管理。对当地包括中央和省属企业安全生产实行严格的监督检查和管理。04年52号6、强化监督。积极开展社会监督和舆论监督，维护和落实职工对安全生产的参与权与监督权，鼓励职工监督举报各类安全隐患。7、强化上限处罚。严格限定对严重违法违规行为的执法裁量权，规定对企业“三超”（超能力、超强度、超定员）组织生产的、无企业负责人带班下井或该带班而未带班的等，要求按有关规定的上限处罚；对以整合技改名义违规组织生产的、拒不执行监管指令的、违反建设项目“三同时”规定和安全培训有关规定的等，要依法加重处罚。8、强化安全教育培训。职工必须全部培训合格后上岗。不经培训上岗、无证上岗的依法停产整顿。鼓励进一步扩大采矿、机电、地质、通风、安全等专业技术和技能人才培养。9、强化责任追究。规定要加大重特大事故的考核权重，发生特别重大生产安全事故的，要视情节追究地级及以上政府（部门）领导的责任；加大对发生重大和特别重大事故企业负责人或企业实际控制人以及上级企业主要负责人的责任追究力度；强化打击非法生产的地方责任。10、强化淘汰落后。强调要结合转变经济发展方式，就加快推进安全发展、强制淘汰落后技术产品、加快产业重组步伐提出了明确要求。这充分体现了安全生产与经济社会发展密不可分、协调推进的要求，通过不断提高生产力发展水平，从根本上促进企业安全生产水平的提高。“各种经济时代的差别，不在于生产什么，而在于怎样生产。”——马克思四、如何贯彻落实通知“法之威严，在于法之必行”“制度上墙，墙上制度”（一）企业层面国家安全监管总局《关于进一步加强企业安全生产规范化建设严格落实企业安全生产主体责任的指导意见》安监总〔2010〕139号企业层面应重点做好的十件事1、健全完善严格的安全生产规章制度2、加强现场安全管理，严反“三违”3、及时排查治理安全隐患4、每月风险分析5、落实领导带班，强化过程管理6、落实全员安全培训7、大力采用先进工艺装备8、足额提取使用安全费用9、扎实开展安全标准化建设10、依法生产经营，建立安全信用（二）有关部门1、加强监管执法2、严格市场准入3、严厉打击“三非”4、评估企业安全信用等级5、隐患挂牌督办6、严格事故处罚（三）党委政府层面1、解码23号文，制定配套措施2、将安全生产纳入总体规划3、强制淘汰落后技术产品4、依法关闭安全生产条件不达标企业5、严格安全责任目标考核《指导意见》主要内容1、健全和完善责任体系2、健全和完善管理体系3、健全和完善基本制度4、加大安全投入5、加强安全教育培训6、加强重大危险源和重大隐患监控预警7、加强应急管理（一）健全和完善责任体系1、法定代表人履行第一责任人责任2、各级管理人员各负其责3、形成责任体系责任无盲区、管理无死角（二）健全和完善管理体系1、企业成立安委会或领导小组2、建机构配人员3、标准化建设《企业安全生产标准化基本规范》（三）健全和完善基本制度1、例会制度—班前会、周调度会、月办公会、季分析会、年工作会2、例检制度（一班三检、点检、巡检、月、季检、复工复产检）3、岗位责任制—形成责任体系4、现场