质量技术监督新旧案审规定对比评析第三稿

-1-（转自网络，略加修改，如有侵权，请告知）新旧案审规定对比评析第三稿【说明】1.本稿为私人讨论稿，非官方，非正式，仅供探讨，勿以为凭。属评论，而非释义或解析。2.本稿涉及很多论断及需探讨的问题，在现时或将来未必存在，仅供参考。3.《原规则》指《技术监督行政案件审理工作规则》，《新规定》指《质量技术监督行政处罚案件审理规定》，《新办案程序》指《质量技术监督行政处罚程序规定》。4.评析内未明确出处的条款，均指《新规定》条款。5.阅读时，应分清“审委会”、“案审会办公室”等《原规则》称谓和“案审会议”、“案审委”、“案审办”等《新规定》称谓，尤其注意“负责人”、“主要负责人”、“主任委员”、“副主任委员”“委员”等区别。6.《新规定》为部门规章的制定，非修订。本评析稿为《新规定》、《原规则》两部门规章的对比评析。《原规则》自1996年10月1日起施行。7.建议结合《新旧案件办理程序规定对比评析》一并阅读。一、立法目的【旧】第一条为了规范案件集体审议工作，保证正确、及时审理技术监督行政案件，制定本规则。【新】第一条为了规范质量技术监督行政处罚案件审理工作，根据《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规的规定，制定本规定。【评】1.本条体现了立法目的的变化，《原规则》案审定位为“集体审议”，《新规定》对此予以模糊化。后文对此有详细分析。2.《行政处罚法》未规定审理工作等内容。第一，《行政处罚法》第38条第2款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”由此，“集体讨论决定”作为案件的特殊情况处理，一般案件仅“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，作出处罚决定”。第二，《行政处罚法》规定“行政机关负责人”的“集体讨论”与《新规定》“各委员会议制”的案审制度在性质、人员结构、工作模式上截然不同。3.“等法律法规”不知指何法律法规。4.案审制度是质监系统执法办案的特色，是最重要的办案环节。全国仅有极少数行政部门以规范性文件形式提及过案件的集体审理，上升到部门规章且单独作出如此详尽规定的仅有质监系统。二、案审工作适用范围【旧】第二条各级技术监督行政部门审理立案查处的案件，适用本规则。【新】第二条各级质量技术监督部门审理、复核行政处罚案件，适用本规定。【评】1.该条规定了《新规定》适用范围。《原规则》审理工作适用范围为立案查处的案件，《新规定》取消此规定，适用范围扩大为“行政处罚案件”。2.《新规定》加入了案审办复核内容。-2-三、案审会职责【旧】第三条各级技术监督行政部门应当设立案件审理委员会（以下简称“审委会”），负责对本部门立案查处的案件进行集体审议。【新】第三条各级质量技术监督部门应当设立行政处罚案件审理委员会（以下称案审委），负责对立案查处的行政处罚案件进行集体审理。【评】1.该条规定了案审委的职责。案审委的工作职责为审理“立案查处的案件”，与第2条《新规定》适用范围略有不同。是否代表《新规定》除案审委集体审理外的其他规定亦适用于当场处罚，例如《新规定》第18条规定。2.案件审理委员会的简称有变化，由“审委会”改为“案审委”。《原规则》的“审委会”代表一机构，而《新规定》“案审会（议）”仅指案件审理会议，称“案审会议”，机构称为“案审委”。由此，体现了案审工作在操作模式上的重大变化：《原规则》未强行要求“召开会议”形式进行案审，例如可采取文件传审、网上审案等非即时性形式进行审理。《新规定》则予以明确，以“召开会议”形式进行案审，第5、11条对会议召开程序进行规定。3.“集体审议”更改为“集体审理”。四、案审委设置【旧】第四条审委会设五至九名委员，其中主任委员、副主任委员各一名。主任委员、副主任委员由技术监督行政部门有关负责人担任，委员由技术监督行政部门的有关业务机构负责人担任。审委会成员必须取得《技术监督行政执法资格证书》。【新】第四条案审委应当由五名以上的单数委员组成，其中主任委员、副主任委员各一名。主任委员由质量技术监督部门主要负责人或者其委托的负责人担任，副主任委员由质量技术监督部门有关负责人担任。县(区)级质量技术监督部门可以根据人员编制等实际情况设置案审委委员。案审委委员应当由取得行政执法证件的人员担任。【评】1.取消案审委员数额上限。2.《新规定》加入了“主要负责人”概念。并加入了“委托”概念，但未规定委托程序和内容，亦未规定委托责任。3.取消了一般委员的任职规定，放宽了任职范围。《新规定》已不再强制要求有关机构负责人担任委员参与案审。可能会解决原案审存在的弊端：一是原案审委员均非专职（且属中层领导），日常工作繁忙，也不愿意介入案件承担额外责任，召集召开案审会议存在困难；二是原审理委员前期未能参与案件办理，不能充分了解案件情况，且有些案审委员对执法工作不熟悉，作出的处理意见往往脱离实际，难于执行。但可能又会造成以下弊端：一是案审委员组成的随意性增加，会造成案审委组建随意或组建困难，运作混乱。二是各委员惟命于主任委员，造成领导一言堂，影响审理工作的规范、合理和公正，案审委可能会演变成为案件责任的“推脱地”。4.第2款对县级局进行了例外规定。全国80%的案件由县级局办理，且办案不规范问题也多出现在县级局，以省级、地市级作标准设定案审制度，在立法技术上-3-不可取。《新办案程序》第61条：“直接送达执法文书有困难的，可以委托基层质量技术监督部门或者有关基层组织代为送达……”，也表明将县级局当作例外。（民诉第80条：“直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达…”与其有本质区别）。以机构完善、注重管理的省级、地市级局作为立法参照标准，而忽视编制财政匮乏、基础性工作极多的基层局，会造成基层执法更进一步混乱和恶化。5.《新规定》放宽了案审委员取得执法证的要求。《原规则》规定委员需取得质监系统内颁发的执法证，而《新规定》则放宽限制，取得质监系统执法证或当地政府执法证均可。6.改变了委员取得执法证的模式。《原规则》规定“机构负责人必须是委员，委员必须取证”，更改为“只有取得执法证才能成为委员”。两规定在取得执法证要求上进行了颠倒，有可能会导致“故意不取证逃避参与案件责任”的情况发生。五、审理的会议制【旧】第八条第一款审委会审理案件实行会议制度。【新】第五条案审委审理案件实行会议制度。案审会议由主任委员或者其委托的副主任委员主持。【评】1.新、旧规定对案审均表述为“会议制”，但对会议制度究竟是何制度，操作模式如何，未作明确规定。案审会议是由主任（副主任）委员统一意见制，还是少数服从多数的表决制，《新规定》在该原则性问题上继续采取了模糊处理。会造成以下问题：（1）各委员意见完全服从于主任（副主任）委员意见；（2）各委员在案件中承担的责任模糊不清，变成大杂烩。2.明确规定了主持人。副主任委员作为会议主持人必须由主任委员“委托”，实践中会对案件进行分类作出委托。《新规定》有两委托：部门有关负责人担任主任委员需要主要负责人委托，副主任委员主持案审会议需要主任委员委托。六、审理管辖【旧】第八条第二款审委会会议由主任委员或者副主任委员召集。对给予行政相对人较重行政处罚、属于听证范围的案件，应当由审委会三分之二以上委员参加集体审议；对其他立案查处的案件，可以由三人以上委员参加集体审议。【新】第六条对拟作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款决定的，或者情节复杂、影响重大的行政处罚案件，应当由三分之二以上委员进行集体审理。对其他行政处罚案件，可以由三名以上委员进行集体审理。较大数额罚款的标准，由省级质量技术监督部门结合本地实际确定。【评】1.对如何召集案审会议，由“主任委员或副主任召集”变成由“案审办”召集。（见《新规定》第7条）2.2/3委员参与的案件范围，《原规则》为听证和“较重行政处罚”，《新规定》为听证和“情节复杂、影响重大”案件。两者含义存在较大不同。3.《原规则》“参加集体审议”表述更改为“进行集体审理”。-4-4.在此特别说明：由本条和第10条规定可得知：案审办根据“承办机构提交的案件材料及拟处理意见”确定案审会议参加委员的组成，因此，承办机构必须严格依法提出拟处理意见，且宜采用自由裁量范围表述的形式提出拟处理意见，以免误导案审人员组成，也可避免承办机构将大案化小。七、案审办职责【旧】第五条审委会应当确立审委会办公室（或者专职人员，下同），负责处理审委会日常事务。第十四条审委会办公室应当组织案件承办机构制作行政处罚决定书或者有关的处理决定书，并应当严格履行执法文书交接核准手续。【新】第七条案审委应当下设办公室（或者专职工作人员，下同）。案审委办公室（以下简称案审办）应当按照查审分离的原则设置。案审办的主要工作职责包括：（一）对行政处罚案件进行初审；（二）召集案审会议，组织整理审理记录；（三）按照案审委提出的处理意见，组织案件承办机构制作相应的执法文书，并履行相关的报批手续；（四）组织行政处罚案件复核及听证工作；（五）组织对下级质量技术监督部门报批案件的审查；（六）承担案审委的其他日常工作。【评】1.本条规定了案审办的设置，为案审委下设单位，规定了案审办职责。《新规定》与《原规则》最大的不同之一即为充分加强了案审办的职责，将案审办“形式权力”变为“实质权力”。（另一不同为将案审会“参谋”变为案审委“决策”）案审办职责由《原规则》的“材料审查”扩充为6大项内容，尤其是将“材料审查”更改为案件“实质性全面审查”。但实践中可能会存在以下问题：一是案审办职责过重，疲于应付；二是案审办责任加重，可能造成案审会议责任转嫁给案审办初审人员。2.明确提出了“查审分离”原则。但“查审分离”在行政法上未见类似规定。行政法上规定的“审查”（非查审）工作模式，与质监系统“会议审理”模式截然不同。另《行政处罚法》第38条明确规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查”，属行政机关负责人审查，非审理，别无其他规定。“查审分离”究竟是人与人之间分离，还是机构与机构之间分离，涉及职权和责任承担，值得探讨。3.就“查审分离”作一下说明：“查审分离”本人理解为调查取证和案件审理的分工（可能不恰当，有人认为第7条如此规定“查审分离”，应为案审办审查职责和案审委审理职责的分离）。这个原则忽视了一个关键性问题：案件执行（后处理）问题。现实中，案件办理过程都受制于案件的后处理，例如处罚能否到位、违法行为能否改正、后果能否消除、是否需要通报移交、对社会经济造成何种影响等诸多案件执行方面的问题（即从案件办理的整体考虑违法、违纪等追责问题）。这也是实践中案件审理制度流于形式的重要原因之一。现《新规定》和《新办案程序》均对案件执行（后处理）职责问题，作了模糊化处理（比如《新规定》第17条）。如果仅提“查审分离”，显然在制度设计上不-5-恰当。如果非要设置分离体制，建议设立调查、审理、执行三分离（完整的）案件运行原则。政府行政行为属首长负责制，在首长负责制下，最有效的运转模式是决策、执行、监督三分离原则，这属权力分置原则，而非行政行为分段运行原则，因为行政行为分段运行，易造成相互扯皮，推卸责任，无法有效监督和考核，严重影响行政效率。因此，案件办理体制设计上应决策、执行、监督三权分置，而非调查、审理（执行）分段运行。目前办案实践中，最大问题在于执法监督工作流于形式，监督与决策纠缠不清。4.案审办职责表述中多处出现“组织案件承办机构……”等语句，组织的流程和内容未作明确规定，极易引起责任不清、工作推诿。也从另一侧面反应出案审办职责过多，立法者恐其力不从心。八、调查终结【旧】第六条需要立案查处的案件，在案件调查结束后由案件承办机构提出对案件的处理意见，并附案件的全部材料报送审委会办公室进行初步审核。【新】第八条案件承办机构应当在案件调查终结后，将案件调查终结报告以及案件的全部材料提交案审办进行初审。案件调查终结报告应当载明以下事项：（一）案由及当事人的基本情况；（二）调查经过及采取强制措施的情况；（三）调查认定的违法事实及主要证据；（四）当事人在调查过程中提出的申辩事实及理由；（五）违法行为性