全球融危机与政府因应政策对中小企业创新的影响

全球金融危機與政府因應政策對中小企業創新的影響pp.143-176143全球金融危機與政府因應政策對中小企業創新的影響趙文衡1吳玉馨2摘要在2008-2009年的全球金融危機中，中小企業面臨資金不足、流動性問題與市場需求緊縮，且多數國家的銀行皆對中小企業緊縮借貸。本文將研究這些不利的發展，是否會影響中小企業創新？本文另一個研究重點是政府推出的因應政策對中小企業創新的影響。各國推出因應金融危機的政策主要針對處理危機所產生的立即問題，優先將大部分資源投入拯救危機中最迫切需要援助的銀行部門與瀕臨破產的產業。這些政策對中小企業創新又有何影響？經過本文的研究發現，危機使中小企業投入創新或研發的資金減少，並影響供應鏈中的創新功能。各國政府在危機中提出的政策著重在短期的援救措施，忽略或排擠長期創新資源的投入。即使有些國家的振興經濟方案納入了提升中小企業創新計畫，但其金額與規模在整個振興方案中比例仍小，似無法彌補因危機或衰退所流失的創新資源。對於那些因危機而大量執行赤字預算的國家，高額的負債亦將會排擠未來政府對創新資源的投入，對創新造成長遠的負面影響。關鍵詞：全球金融危機、中小企業創新、政府政策、創新要素、經濟振興方案壹、前言2008-2009年發生的全球金融危機不僅造成各國的銀行部門重大損失，並連帶影響實質部門企業的運作與生存。一般而言，金融危機的影響主要依照以下兩個路徑進行3：第一，面對資金嚴重不足與借貸風險增高，金融部門緊縮貸款，造成企業的資金來源產生問題，投資資金或維繫日常運作的營運資金都面臨短缺與流動性的問題。第二，金融危機造成市場需求緊縮，引發經濟衰退，企業產品銷售金額銳減，不但使1台灣經濟研究院副研究員。2台灣經濟研究院助理研究員。3OECD研究亦有類似說法，請參看OECD,2009b.第14期144上述資金面的問題惡化，也威脅到企業最根本的生存。中小企業原本資金取得就較為不易，財務狀況也較不健全，多數中小企業對於經濟衰退也缺乏因應的能力，故而理論上危機使中小企業原有的問題惡化，對中小企業的衝擊也比一般企業為大。在危機對中小企業產生的各項衝擊中，本文研究的重點將放在對中小企業創新的影響。危機與經濟衰退將減少企業的可用資金，企業多會以縮減在創新領域的投資作為因應，許多創業創新活動因而停頓，在創新領域中的原有合作關係也會受損，整體需求衰退和創新活動間產生一種惡性循環(Courvisanos,2009)。由於中小企業是經濟體創新的主要來源，中小企業創新活動的減緩，對長期經濟發展相當不利，復甦時間亦會受到影響。然而，本文要強調的是，在危機中，對中小企業創新產生影響的不止是危機或經濟衰退本身。政府推出的因應政策也會對中小企業創新產生影響。由於各國推出各項因應金融危機的政策主要是針對處理金融危機所產生的立即問題，容易忽略創新與這些政策對創新的影響。為了挽救危機中最迫切需要援助的銀行部門與瀕臨破產的產業（例如汽車產業與半導體產業），政府可能會將大部分資源投入拯救這些銀行與產業的工作，因而排擠了原先要投入創新的資源，甚至中斷原先協助創新計畫。然而，我們也不能排除，有些政府會將協助創新等較有利於長期經濟發展的措施納入刺激景氣的方案中，尤其是在知識經濟的潮流下，各國政府莫不以發展創新為第一要務，故而在經濟振興方案中強調創新的重要亦是政策可能的選項，如此反而增加對創新資源的投入。除了上述直接與創新資源投入相關的政策外，其他一些政策也會影響中小企業創新。例如規範金融部門與其他產業的法規、保護主義的措施、甚至刺激整體需求的政策亦會對中小企業創新產生影響。本文的目的即是要在實證上探討金融危機與政府的因應政策對中小企業創新的影響。本文將根據2009年9月間對APEC各經濟體主管中小企業事務的官員所做的一項問卷調查結果為分析的基礎。4參與並完成本次問卷調查的國家計有澳洲、加拿大、智利、香港、日本、馬來西亞、墨西哥、紐西蘭、菲律賓、新加坡、與我國等11個國家。問卷內容可歸類成兩大部分，第一部份調查各國家中小企業受金融危機的影響程度（包含對中小企業創新的影響），第二部為各國家因應金融危機所推動的相關政策。事實上，在此一領域中，OECD在2009年間曾做過兩份報告(OECD,2009a,4本問卷調查係由經濟部中小企業處委託台灣經濟研究院所做之「APEC中小企業因應全球金融危機研討會」會後調查，由筆者執行問卷設計、回收與整理。全球金融危機與政府因應政策對中小企業創新的影響pp.143-1761452009b)，但兩份報告均未系統性的分析危機對中小企業創新的影響，亦未探討政府因應政策對中小企業創新的影響。5然而，該兩份報告的一些研究成果仍與本文相關，本文亦將參考引用。本文內容將分為以下幾個部分。首先我們要設計分析本文的兩個分析架構，然後依據這兩個分析架構分析危機是否對中小企業創新造成損害，最後並運用此分析架構分析各國提出的因應危機的政策對中小企業創新的影響。貳、分析架構要探討危機與因應政策對創新的影響，必須先瞭解那些因素是促進創新發展的關鍵因素。如果金融危機或因應政策對這些關鍵因素產生負面的影響，即表示不利於創新，反之則有利。以下本文提出兩套促進創新發展的關鍵因素作為本文的分析架構。兩個分析架構以不同的角度切入，以增加分析的完整性。一、分析架構一：RINOD本文依據現有文獻，整合幾項影響創新的關鍵因素作為分析架構。這些因素屬於總體的層面，包括資源(Resource)、基礎建設(Infrastructure)、網絡(Networking)、開放程度(Openness)、需求(Demand)等五項（簡稱RINOD）。(一)資源(Resource)此一關鍵因素是指一個經濟體是否有足夠的資源支援創新活動，包含資金、人力與技術資源。如果經濟體中的資金豐沛、人力資源充足、技術資源亦達相當的水平，則對創新發展自然有助益。若這些資金是可直接投入創新領域的創投或私募資金，人力若為專業的研發人力，技術若為具研發擴散效用的關鍵技術，對創新的助益就更為直接。若一項政策可以增加這些的資源的質與量則為促進創新的政策，反之則為阻礙創新的政策。(二)基礎建設(Infrastructure)5“TheImpactoftheGlobalCrisisonSMEandEntrepreneurshipFinancingandPolicyResponses”一文的主要目的是研究金融危機對中小企業獲得創業融資的影響及政府的因應政策。“ResponsestotheEconomicCrisis:InvestinginInnovationforLong-TermGrowth,”一文則是廣泛的探討何者才是回應危機的適當策略，特別強調創新與長期發展。第14期146一個經濟體欲發展創新活動必須具備優良的基礎建設，創新者才能順利的將其創意轉化為商品，這些基礎建設包含法規環境與網際網路等。一個有利於創新的法規環境包括簡易的公司設立程序、完善的智慧財產權保護以及有利於創業創新資金取得的金融規範。在金融危機中，政府傾向於嚴格規範金融機構，這些政策是否會影響創業創投資金的取得？此外，網際網路的普及化可以直接促進知識與資訊的擴散，相當有利於創新，亦為各經濟體必備的基礎建設。(三)網絡(Networking)創新不是單一廠商的活動(OECD,1999)，它需要不同的廠商、研究機構及其他創新行為者依照本身專長共同合作開發新的技術與知識。為了達到此一目的，各行為者建立起互動的網絡相當重要。在此一網絡中行為者可以從事知識的創造、應用與散佈(Matcalfe,1995)。創新的發展就在這些不同行為者的互動中產生與完成。這樣的創新網絡大則包括國家創新系統，小則包括產業群聚的建立。產業的供應鏈亦可視為創新網絡的形式之一。產學合作是創新網絡中的重要活動，而育成中心也成為創新網絡中的重要成份。(四)開放程度(Openness)所謂的開放程度主要有兩個意涵：一為市場的開放，一個開放的自由市場可以促進競爭，而競爭會引發創新。另一個意涵即所謂的開放式創新(openinnovation)，主要是指創新環境是否允許企業運用外部資源作為創新的來源之一，以及內外部的創新資源是否可以自由流動等(Chesbrough,2003)？以政策面觀之，影響開放程度的政策包含貿易政策、技術交流政策、與競爭政策等。(五)需求(Demand)在創新的分類中，有一種需求拉動的創新，表示創新活動是受到消費者的需求所激勵(Jovanovic&Rob,1987;Foellmi&Zweimuller,2006)。例如在能源市場，消費者對潔淨能源的需求，將促使廠商發展新的潔淨能源，又例如在全球金融危機與政府因應政策對中小企業創新的影響pp.143-1761473C市場，消費者需求傾向於新奇或高功能產品，產品淘汰快速、產品週期短，這也會激勵企業不斷追求創新。在經濟衰退時期，消費者傾向於需求低價產品，因而會促使廠商從事降低成本的創新，而較不會從事風險高的新產品開發。政府政策對需求的影響，最直接的是經由政府採購（包含公共建設），其他一些刺激消費的措施也會產生間接影響。二、分析架構二：動機—能力模型(MotibilityModel)此一模型由ScottD.Anthony等人所提出(Anthonyetal,2002)，主要用於政府制訂創新政策時的分析工具，並不在於分析政策對創新的影響。然而此模型提出的動機—能力面向可用於本文分析危機或政策是否有利於創新。具備足夠的創新動機與能力是企業追求創新的重要關鍵。許多政府政策對企業創新的動機與能力產生很大的影響，而危機的作用也會直接影響企業的創新能力與動機。採用動機—能力面向作為第二個分析工具，可以由不同於RINOD的角度（RINOD是總體的層次分析），以個體層面探討危機或政府政策對企業創新的影響。動機(Motivation)：激發企業創新的市場誘因。例如對價格管制方式的不同會影響企業追求創新的意願。促進創新動機的政策包括：費率政策、租稅減免、反托拉斯政策與競爭政策、創新競賽等。Anthony等人認為在一個真正自由公平競爭的市場中，將會提供企業最強的追求創新的動機。能力(Ability)：企業獲得資源、商業化與市場化的能力。政府對資源的控制以及運用法規或行政程序設立企業獲取資源的障礙等均會影響企業創新的能力。提升創新能力政策主要是與資源相關的規範，例如提升人力資源、資金獲得、技術發展的政策。除了上述兩項分析架構外，本文在分析一項因應金融危機政策對創新的影響時，亦會觀察此一政策為長期政策或短期政策。促進創新屬於長期政策，需要長時間的建設，短期性政策多非針對創新，即使對創新有所助益，但因為期短暫，效果亦將大打折扣。第14期148全球金融危機與政府因應政策對中小企業創新的影響pp.143-176149參、金融危機對中小企業創新的影響金融危機對上述各項創新的關鍵要素產生何種影響？本部分將以問卷資料為主，輔以OECD的研究(2009a)，並根據上述的分析架構，探討全球金融危機對中小企業創新的影響。表1為問卷調查結果的整理。由表1可知，接受調查的APEC11個國家的經濟發展受到金融危機很大的衝擊。每個國家的GDP均大幅滑落，顯示市場需求緊縮，企業營運普遍不振。市場緊縮迫使中小企業節省支出，降低成本，裁員就是其中一種經常運用的方式，這導致失業率亦呈相當幅度的攀升。此外，壞帳比例除了在馬來西亞與菲律賓外，在多數國家均呈上升的趨勢，顯示在危機中所產生的流動性問題致使企業無法償還債務的比例升高。同時，根據調查資料顯示，除了馬來西亞外，多數國家均表示中小企業在危機中，的確遭遇到流動性與資金不足的問題，而且多數國家的銀行皆發生嚴重程度不一的對中小企業信貸的緊縮。根據加拿大的一項調查資料，有高達80.1%的銀行經理人認為，在危機中銀行的借貸條件較以往更為嚴苛，而在新加坡，有54%的中小企業預期在未來的一年中獲取融資將更為不易。上述這些衝擊對中小企業創新有何影響？以RINOD架構分析觀之，由於市場需求緊縮與企業本身的流動性及資金不足問題，使得中小企業營運發生困難，可以運用的資金減