公路建设项目招标投标管理办法解读

《公路建设项目招标投标管理办法》解读一、背景和作用2015年12月8日，交通运输部发布了《公路工程建设项目招标投标管理办法》（中华人民交通运输部令2015年第24号），自2016年2月1日起施行。《办法》出台的背景、主要从哪些方面完善现有的公路工程建设项目招标投标制度做简要介绍。（一）公路建设领域招标投标法规体系法律文本《招标投标法》，2000年1月1日起施行。《招标投标法实施条例》，2012年2月1日起施行。行政法规部门规章制度设计、施工、监理、投资人、货物招投标办法等5项部令。20余项规范性文件。原公路工程建设项目招标投标部门规章•三个交通部令:•《公路工程勘察设计招标投标管理办法》（2001年第6号）•《公路工程施工监理招标投标管理办法》（2006年第5号）•《公路工程施工招标投标管理办法》（2006年第7号）•其他交通部规章和规范性文件•国家发改委与交通部等几部委令（二）公路工程招投标历史沿革•公路建设行业是最早全面开放建设市场，最先实行招标投标制度的行业之一。开展招标投标工作起步早、基础和效果好。–八十年代中期，首先在北京—天津—塘沽高速公路实行工程招投标制度，1989年，原交通部首次发布了《公路工程施工招标投标管理办法》。–九十年代中期，公路大中型建设项目普遍实行招投标–九十年代后期，以业主、施工和监理为主体的公路建设市场体系基本确立，并建立起管理制度体系（二）公路工程招投标历史沿革–2000年1月1日《招标投标法》颁布实施，标志着我国工程招投标工作走上了法制轨道；法律实施以来，交通部先后制订颁发了一系列规范公路工程建设项目招标投标活动的部门规章和规范性文件，涵盖了公路工程施工、勘察设计、监理、设备材料招标、评标专家管理等内容，对于维护公开、公平、公正的公路建设市场竞争秩序发挥了重要作用。•（三）公路工程招投标现状和新形势新问题–建立了比较完整的招投标的规章制度–形成了比较完善的运行程序–实现政府职能的转变(与业主职能分离)–实行“专家评标、法人定标、政府监督”–公路建设项目100%招投标，工作基本规范•公路工程招投标现状和新形势新问题•一是国务院于2012年2月1日实施的《中华人民共和国招标投标法实施条例》，需要结合公路行业特点对其中的条款进行补充细化，使其更加具备可操作性。•二是党的十八大和十八届三中全会、十八届四中全会提出“简政放权”、强化事中事后监管等改革措施，对交通运输主管部门在招标投标监管中应发挥的作用提出了全新的要求。•公路工程招投标现状和新形势新问题•三是交通运输部深化公路建设管理体制改革对规范招标投标提出了新思路，要求充分考虑“择优导向”、“加强信用评价结果在招标投标中的应用”、“坚持信息公开”等。•四是目前公路建设市场招标投标领域出现了一些新情况、新问题，也迫切需要创新监管方式，创新制度设计，规范招标投标行为。•公路工程招投标现状和新形势新问题•比如招标人通过故意提高对投标人的资格条件要求等不合理的条件限制、排斥某些单位参与投标；一些招标投标活动当事人相互串通、围标串标；评标过程中的不公平、不公正问题；领导非法干预、暗箱操作、权钱交易问题等等。•同时三个规章有许多内容是通用的，不可避免造成了重复，条例实施后内容须调整完善。二、立法过程•自2012年起，交通运输部组织力量先后开展了公路工程施工、勘察设计、监理三个管理办法的修订工作，多次征求有关纪检监察、法制、规划、发改、地方交通运输主管部门、建设管理单位、从业企业等数十家单位意见，共收到意见数百条。•根据上述意见，进行了修改，本着精简、实用、合法等原则，结合公路建设管理体制改革，针对公路建设行业有关招标投标的新问题，坚持问题导向，坚持改革创新，进一步对《办法》进行了修改，并对三个管理办法进行统一整合成一个管理办法。完善公路建设招标投标法规体系•按照部2015年一类规章立法计划，由部公路局起草，法制部门按照立法程序进行了审核，经部长专题会和部务会研究通过，发布了《公路工程建设项目招标投标管理办法》。•通过办法的制定，从市场管理的多个方面完善了市场管理体系。清理废止了以前发布的与公路工程招标投标相关的规章和规范性文件13个，本办法施行后这些规章和规范性文件一并予以废止，既解决了规章文件的碎片化，也避免了规范性文件的效力处于不确定状态的问题。•精简规章文件•废止：•《公路工程施工招标投标管理办法》（交通部令2006年第7号）•《公路工程施工监理招标投标管理办法》（交通部令2006年第5号）•《公路工程勘察设计招标投标管理办法》（交通部令2001年第6号）•《关于修改公路工程勘察设计招标投标管理办法的决定》（交通运输部令2013年第3号）•《关于贯彻国务院办公厅关于进一步规范招投标活动的若干意见的通知》（交公路发〔2004〕688号）•《关于公路建设项目货物招标严禁指定材料产地的通知》（厅公路字〔2007〕224号）•《公路工程施工招标资格预审办法》（交公路发〔2006〕57号）•《关于加强公路工程评标专家管理工作的通知》（交公路发〔2003〕464号）•《关于进一步加强公路工程施工招标评标管理工作的通知》（交公路发〔2008〕261号）•《关于进一步加强公路工程施工招标资格审查工作的通知》（交公路发〔2009〕123号）•《关于改革使用国际金融组织或者外国政府贷款公路建设项目施工招标管理制度的通知》（厅公路字〔2008〕40号）•《公路工程勘察设计招标评标办法》（交公路发〔2001〕582号）•《关于认真贯彻执行公路工程勘察设计招标投标管理办法的通知》（交公路发〔2002〕303号）三、《公路工程建设项目招标投标管理办法》主要内容和创新点•共七章74条，分别为总则，招标，投标，开标、评标和中标，监督管理，法律责任和附则。主要体现在八个方面：•（一）明确了各级交通运输主管部门监管职责，突出事中事后监管。•按照国家深化行政审批制度改革的要求，明确了交通运输部和省级交通运输主管部门对于公路工程建设项目招标投标活动的监督管理职责，依法行使监督权利，全面落实监督义务；对招标工作实行备案制度，要求招标人将资格预审文件、招标文件、招标投标情况的书面报告报交通运输主管部门备案，以利于监管部门加强事中事后监管。按照简政放权、有利监管的原则，将公路工程招标备案权限下放至省级交通运输主管部门，具体备案的部门、备案程序由省级交通运输主管部门负责确定。（二）实行“五公开”制度，广泛接受社会公众监督。为进一步提高招标投标信息的公开程度，确保公路工程建设项目招标投标活动的每一步均在阳光下运行，借鉴上市公司的信息披露制度，《办法》首次在工程建设领域提出“五公开”要求，鼓励招标投标活动的当事人和社会公众对其中可能存在的违法违规行为进行投诉举报，全面接受社会监督，从而进一步规范招标人、投标人、评标专家等招标投标当事人的相关行为。•“五公开”•-资格预审文件和招标文件的关键内容；•-中标候选人关键信息；•-评标信息；•-投诉处理决定；•-不良行为信息。“五公开”一是资格预审文件和招标文件的关键内容要公开。公开内容包括项目概况、对申请人或者投标人的资格条件要求、资格审查办法、评标办法、招标人联系方式等，避免招标人以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人，进一步规范招标人的招标行为；•二是中标候选人在投标文件中的关键信息要公示。除中标候选人排序、名称、投标报价等常规公示信息外，中标候选人在投标文件中承诺的主要人员姓名、个人业绩、相关证书编号，中标候选人在投标文件中填报的项目业绩等也纳入公示的范围，增强投标单位之间的互相监督，进一步规范投标人的投标行为；•三是评标信息要公示。在中标候选人公示过程中，同时公示被否决投标的投标人名称、否决依据和原因，实行资格预审的招标项目，要向未通过资格预审的申请人告知其未通过资格预审的依据和原因，进一步规范评标专家的评标行为；•四是交通运输主管部门的投诉处理决定要公告。包括投诉的事由、调查结果、处理决定、处罚依据以及处罚意见等内容，加强交通运输主管部门依法行政的透明性；•五是招标投标当事人的不良行为信息要公告。对于招标人、招标代理机构、投标人以及评标委员会成员等当事人在公路工程建设项目招标投标活动中出现的违法违规或者恶意投诉等行为，交通运输主管部门应当依法公告处理决定并将其作为不良行为信息记入相应当事人的信用档案。（三）实行“三记录”制度，防止非法干预招标评标工作。••公路工程建设项目开标环节直接关系到投标人的投标文件能否被接收、参与评标，评标环节则直接关系到投标人能否被推荐为中标候选人，因此这两个环节尤其是评标活动成为了所有投标人关注的焦点，也是最易受到人为因素干预、引起投标人投诉的关键环节。交通运输主管部门在处理投诉的过程中发现，由于开标评标具有很强的时效性和无法重复的特点，调查取证非常困难，行业监管难度很大。•根据公路工程建设项目的招标实践来看，对评标活动的人为干预因素有可能来自招标人代表、评标专家和监管部门。因此，借鉴司法改革的经验，开标评标活动实行“三记录”制度，并在参与评标活动的人员之间建立相互监督机制。“三记录”•一是明确要求招标人要对资格审查、开标以及评标全过程录音录像，加强对招标人代表、评标专家、评标监督人员的行为约束，防止参加资格审查或评标的人员发布倾向性言论，同时使得“强化事中事后监管”制度做到有据可循；•二是强调招标人应当对评标专家在评标活动中的职责履行情况予以记录，并在招标投标情况的书面报告中载明，这样既有利于增强评标专家“客观、公正、独立、审慎”的责任意识，又便于交通运输主管部门及时了解评标专家行为，对评标专家进行信用管理。•三是强调评标委员会对参与评标工作其他人员的间接监督作用，如评标监督人员或者招标人代表干预正常评标活动，或者有其他不正当言行，评标委员会应当在评标报告中如实记录，以此加强对评标监督人员、招标人代表的行为约束。（四）优化资格预审方法和评标方法，增加“择优”的导向性。•公路工程建设项目实行招标投标制度是为了选择最优的参建队伍，确保工程质量和安全，降低公路建设成本，促进市场公平竞争。交通运输部在去年进行的公路建设管理体制改革调研中发现，由于各种外部因素的影响和制约，一些省份招标投标程序和制度设计出现了偏差，未充分考虑工程特点和技术要求，简单的以“抓阄”方式定标，没有将投标人的业务专长和建设能力作为重点考量因素，偏离了择优的基本价值导向，不利于公平竞争、良性竞争，没有充分发挥市场在资源配置中的作用。•《交通运输部关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》也明确指出，坚持依法择优导向，遵循公平、公正、公开、诚信和择优原则，尊重项目建设管理法人依法选择参建单位的自主权。增加“择优”导向•一是加强信用评价结果在资格审查和评标工作中的应用，鼓励和支持招标人优先选择信用等级高的从业企业。对于信用等级高的单位，可以给予增加参与投标的标段数量，减免投标保证金,减少履约保证金、质量保证金等优惠措施；可以将信用评价结果作为资格审查或者评标中履约信誉项的评分因素。•二是公路工程施工招标评标新增技术评分最低标价法，对通过初步评审的投标人的施工组织设计、项目管理机构、技术能力等因素进行评分，按照得分由高到低排序，对排名在招标文件规定数量以内的投标人的报价文件进行评审，按照评标价由低到高的顺序推荐中标候选人。该方法可在一定程度上解决市场上现存的围标串标问题，并增加了综合实力强、实行现代企业管理的投标人中标机率，有利于体现公平、公正、公开、诚信和择优的招标投标原则；同时在公路工程施工招标中增加“技术能力”作为评标时的评分因素，也有利于招标人选择到综合实力强的企业。•三是明确禁止采用抽签、摇号等博彩性方式直接确定中标候选人。（五）加大监管和处罚力度，重拳打击围标串标、弄虚作假等违法违规行为。••近年来，投标人围标串标、弄虚作假现象在我国成为各行业招标投标过程中最令人头痛的顽疾，不仅严重扰乱了正常的招标投标市场秩序，而且侵害了招标人和其他投标人的合法权益，甚至损害到国家和社会公众的切身利益。各级交通运输主管部门曾采取种种措施