加强法治工作队伍建设,创新法治人才培养机制

第六讲——加强法治工作队伍建设，创新法治人才培养机制（上）加强法治工作队伍建设，创新法治人才培养机制(上)魏永忠中国人民公安大学公安管理学院副院长二0一四年十一月同志们好，我来自中国人民公安大学，今天跟大家一起就加强法治工作队伍建设，创新法治人才培养机制的问题进行交流和探讨，请同志们批评指正。2014年10月20日—23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议在北京召开，全会以依法治国为主题，这在中国共产党93年历史上还是首次，全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。在这份规划执政党依法治国的战略中，明确提出了全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义的法治体系，建设社会主义法治国家。会议同时认为，全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，提高党的执政能力和执政水平，必须要全面推进依法治国。全会明确的全面推进依法治国重大的任务是，要完善以《宪法》为核心的中国特色社会主义法律体系，加强《宪法》的实施，深入推进依法行政，加快建设法治政府，保证公正司法，提高司法的公信力，要增强全民的法治观念，推进法治社会的建设，建设法治工作队伍建设，加强和改进党对全面推进依法治国的领导。这次会议提出推进法治专门队伍正规化、专业化和职业化的建设，完善法律职业的准入制度，建立从符合条件的律师和法学专业中招录立法工作者、法官和检察官等制度，健全从政法专业毕业生招录人才的规范便捷机制，完善法治队伍的职业保障体系。尤其值得我们关注的是，在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中设立了专题，提出要加强法治工作队伍的建设。《决定》从建设高素质的法治专门队伍，加强法律服务队伍的建设和创新法治人才培养机制的三个方面做出了高屋建瓴的阐述，并且提出明确的要求，也指明了未来一段时间我国法治工作队伍建设的任务、要求和发展方向。在2014年1月7日—8日在北京召开的中央政法工作会议也明确指出，要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。加快推进法治中国的建设有两个方面的基础性工作必须要打牢和抓实：一是要建立并完善法制体系，二是要建立一支高素质的法治工作队伍。这两项基础性的工作建设事关法治中国建设的质量和成败。因此，我想就加强法治工作队伍建设，如何创新法治人才培养机制的问题谈一点个人的感想和体会，希望能够引起同行的深入思考，也请大家提出宝贵的批评意见。我主要想跟大家谈三个问题：一、加强法治工作队伍建设的重要性；二、加强法治工作队伍建设的重点内容；三、创新法治人才培养机制的路径选择。一、加强法治工作队伍建设的重要性随着法治中国进程的不断加快，人民群众对正确有效实施法律，保障社会公平正义的期待和要求日益提高，这在客观上对法治工作提出了更新、更高的要求，进一步加强和深化法治工作队伍履职能力的建设，主动适应依法治国建设法治中国的迫切需要，是继续推进法治工作规范化、不断提升法治工作队伍整体公信力的迫切需要，更是法治工作部门在法制建设和司法、执法过程中有效发挥作用的迫切现实需要。那么怎样才能做好呢？我认为可从以下几个方面入手。（一）怎样理解法治工作队伍的构成体系怎样理解法治工作队伍的构成体系，也就是我们要对法治工作的主体有一个客观全面的了解。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的一个亮点就是提出了法治工作队伍建设，加强法治工作队伍建设是党的十八届四中全会全面推进依法治国一项重大的战略任务。在过去，我们一讲到法治队伍建设，一般是指政法队伍，通常人们也习惯称之为政法机关的队伍，主要包括检察院、法院、公安机关、司法行政机关、国家安全部门、反邪教部门、武警部队等等。从法理层面上看，这次《决定》中提出了法治工作队伍，这是一次新的提法，从政法队伍转型升级为法治工作队伍，是我国法治现代化进程中一次新的变化，也是一个时代的命题。也就是说依法治国在法治工作队伍建设上的核心要义是要从法治国家转型升级为法治中国，从法律之治转型升级为良法善治，从法律大国升级为法治强国上做好组织和人才的保障。法治工作队伍的内涵比政法队伍的内涵更加丰富，更加具有时代发展的意义，从范围上看也更加广泛，它包括高素质的法律法治专门队伍，优势互补、结构合理的法律服务队伍，德才兼备的法治人才及后备力量，理论与实践贯通的高水平的法学家和专家队伍，同时还包括专职和兼职的教师队伍。党的十八届四中全会关于法治工作队伍建设的提出更加强调了全民推进依法治国实施过程中的组织和人才保障的全局性与专业性。再从实践的层面上看，广义的法治工作队伍还包括立法机关、法治政府、执政党依法执政组织、法学研究人员，法学教育工作者，也涵盖法官、检察官、律师等法律工作者以及在读的法学博士、硕士、本科生等等，这些都应当是法治工作队伍的重要组成部分。我们再从狭义的法治工作队伍上来看，主要是指“立法队伍、行政执法队伍、司法队伍”。这里，我们将重点关注在狭义上理解的法治工作队伍的建设问题，我想就这个问题重点谈谈个人的看法。目前我国法治工作队伍是一支有着250万人的专业队伍。在这250万的专业队伍中，公安机关的民警200万人，法官19万多人，检察官15万多人，职业的律师还有25万多人。仅以我国法官、检察官近年发展的情况来看，其数量的增长呈现出明显的上升态势。我国法官的数量从1979年到2011年，由5.9万人增长到了19.5万人，增长了2.31倍，每10万人口中法官的数量也由6.10人增长到14.50人，增长了1.38倍。每名法官年均审结办案由8.8起增加到了38.6件，增长了13.52倍，远远超过了法官增长的数率。再如，检察官从1988年至2011年，数量也由11.2万人增长到15.1万人，增长了34%。每10万人口检察官的数量由10.20人增长到11.21人，只增长了10%。同期检察院审查批准决定逮捕的案件数量却增加了1.19倍，提起公诉的案件数量也增加了2.13倍，检察官数量的增长远远小于承担的工作量的增长。公安机关民警的数量在1978年时是68万人左右，到2003年增加到了86万人左右，再到2013年已经达到200万人。尽管如此，我国警力的总体数量还是严重不足，与人口的比例仅为万分之十二，远远低于发达国家的平均水平，发达国家的平均警力量的水平是在万分之三十左右。除此之外，我国还有公证员1.27万人，公证员助理9100多人，全国共有基层法律服务机构1.8万个，基层法律服务工作者7万余人。上述这些数据不难看出，我国法治工作队伍在主体的构成、数量、分工及其职责等方面具有鲜明的中国特色。邓小平同志曾经明确指出，作为人民民主专政国家机器的政法机关，担负着执行法律、保护人民、打击敌人、保障社会主义现代化建设事业顺利进行的重要任务。“要大力加强政法公安部门的建设和工作，提高这些部门人员的政治素质和业务素质。”法治工作队伍承担着立法、司法和执法的任务，确保圆满完成担负的历史重任，保证法治工作能够严格、规范、公证、文明、有效，这就要求我们要下大气力，要把法治工作的队伍提高到时代发展的要求上，要适应新形势发展的要求，更要适应建设法治中国的需要。要紧紧围绕建设法治中国的总体目标，着力打造一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的过硬法治工作队伍，要踏踏实实地从法治工作队伍的建设开展抓起，把工作做实。（二）加强法治工作队伍建设的重要性加强我国法治工作队伍的建设，是基于我国实现法治社会的目标，推动中国特色社会主义的物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展高度统一所做出的一项重要举措。要实现建设中国特色的社会主义的法治体系，建立社会主义的法治国家的总体目标，必须要加强法治工作队伍建设。否则，依法治国就成了无源之水，无本之木。怎么样才能够提升法治工作队伍建设的重要性的认识呢？1、加强法治工作队伍建设，是全面落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的客观需要。《决定》总结了近年来推进依法行政的基本经验，确定了建立法治社会的总体目标要始终贯穿在全面推进依法治国的新思想、新理论、新理念、新论断中。同时提出新目标、新原则、新格局、新部署、新要求，也明确了全面推进依法治国的指导思想、基本原则、具体任务和有关措施等等，这些都是建设法治社会的纲领性文件。《决定》通过理论创新、思想解放、理念升华，对党的领导与法治、依宪治国依宪执政与依法治国、党内法规与国家法律这三大关系认识全面深化所形成的理论成果，这些方面对于我们认识如何提升法治工作者依法治国的重要性都具有重要的指导意义。法治工作队伍作为法治中国的建设者，要想将《决定》的各项重大任务和精神真正落到实处，就必须从思想上充分认识《决定》所提出来的各种要求、各项措施，要把我们的思想统一到《决定》精神上来，要加强法治工作队伍自身的建设，只有提升了这支队伍的整体素质、认识水平和业务能力，才能准确把握、贯彻和落实《决定》的精神。2、加强法治工作队伍建设，是法制机构地位和作用的内在要求。《决定》明确提出全面推进依法治国的总体目标是建设中国特色社会主义的法治体系，建设社会主义法治国家，即在中国共产党的领导下，坚持中国特色的社会主义制度，要贯彻中国特色社会主义的法治理论，形成完备的法律体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府和法治社会的一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进治理体系和治理能力的现代化。作为履行法规范和政策起草、法律宣传、案件审核、执法监督、行政复议、诉讼、审判和执法部门等重要职能的机构和人员，法治工作队伍的建设是处于推进法治中国的基础性的、全局性地位。在推进法治中国建设中，重点和关键的环节就是需要一支德才兼备、高度事业心强、责任感强、专业能力强的法治工作队伍。所以，具有较高的政治理论水平和思想道德水平，有精湛的法律专业素养和执法专业技能，这是推进法治中国建设的基础和保障。另外，法治工作实践也要求法治工作队伍必须要提升自己的业务能力，要有创新的意识，要善于开拓创新，要有开阔的事业，这样才能够真正发挥好法治工作队伍建设的专业性、综合性的指导作用。3、加强法治工作队伍建设，是深入推进依法治国目标加快建设社会主义法治国家最根本的保证。《决定》明确指出，全面推进依法治国必须要下大力提高法治工作队伍的思想政治素质、业务规律能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供有利的组织和人才保障。这一段论述非常精辟准确地定位了法治工作队伍的重要地位和作用，可以明确的是，不断加强法治工作队伍建设，就必须要加强和改进党对法治工作的领导，要把党的领导贯穿在全面推进依法治国的全过程中。与此同时，要为加快建设社会主义法治中国提供有利的组织保障和人才保障。首先是要提升司法专业化水平，完善法律职业的准入制度，建立从符合条件的律师、学者和专家中招录立法工作者、法官、检察官的制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷的机制，要善于用法治思维和法治的方式推动我们的工作，选拔责任心强、政治素养高的领导走上法治工作的岗位。还要畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间进行交流的畅通机制。其次，要不断提升司法的职业化水平，要建立法官、检察官逐级遴选的制度，从基层和下一级的法院、检察院择优选拔法官、检察官，保证司法工作队伍具有丰富的实践经验和较强的司法能力。再次，要加强法治服务队伍的正规化建设，这就要求各级党政机关和人民团体要普遍设立公职律师，特别是要求律师参与政府的决策和法律文书的审查，能够保证法律顾问在制定重大的行政决策、推进依法行政中发挥积极的作用，这有利于提高政府依法行政的水平，加快建设法治政府。第四，建立激励法律服务人才跨区域流动机制，逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏的问题，实现我国法律专业服务的全覆盖。最后是最根本的，即“三化”建设的基础在于创新法治人才培养机制，它要求要坚持走中国特色社