我国农村发展的制度性难点与创新

农业与农村发展AGRICULTUREANDRURALDEVELOPMENTREFORMATION&STRATEGY2010.102010年第10期改革与战略NO.10,2010第26卷（总第206期）REFORMATION&STRATEGY（Cumulatively,NO.206）新中国成立以来，我国农村经历了三次大的变革，土地革命实现了“耕者有其田”；家庭承包责任制，实现了“耕者有其权”；农村税费改革，则实现了“耕者有其利”。目前，农村经济社会发展中面临许多制度性的难点，影响了农村经济快速发展。因此，中共十七届三中全会提出要大力推进农村制度建设，进一步加快农村的改革与发展。一、农村发展面临的难点（一）土地面积减少，供求矛盾难以解决我国耕地面积已经降到18.26亿亩，人均耕地面积只有1.38亩，只相当于世界平均水平的40%。在过去的11年间，全国耕地总面积减少了1.25亿亩，超过了一个河南省的耕地面积，再减少会危及国家的粮食安全乃至整个国家的经济安全。而近些年工业化、城市化进程明显加快，城市化率每年提高1.3个百分点，对土地产生极大的需求，土地与建设的矛盾尤为突出。（二）土地流转不规范，农民权益难以保障由于土地流转不规范，同地不同价，省际间地价不同，如山东省每亩35万元，河北省每亩15万元，引发了许多矛盾纠纷。据统计，全国范围的上访，约1/3与土地相关，全国农村的上访，约2/3与土地相关，甚至出现了建国后从未有过的上万人的群体性事件。因违法征地和不合理的经济补偿、生计安置引发农村群体性事件，仍然是影响农村乃至社会不稳定的一个突出问题。（三）对农业支持保护不到位，农业基础地位难以巩固农业是弱质产业，比较收益低，而农业又是基础产业，“无农不稳”，这就需要政府支持与补贴。近些年，我国实行一系列的农业补贴措施，2008年，仅良种补贴、农机具购置补贴、农民种粮直补和农资综合直补等“四补贴”资金规模就达1028.6亿元，比2007年翻了一番，是2006年的3.32倍。2009年中央一号文件进一步加大对农民的各项直接补贴，预计达到1200亿左右，人均约170元。但由于我国农民数量大，国家财力有限，我国农业补贴的资金投入与发达国家相比差距悬殊。我国政府部门对农业的投入总量还不及美国联邦政府农业预算的1/5，国内支持总量仅占农业总量的3.6%，远远低于WTO其他我国农村发展的制度性难点与创新穆瑞丽（中共河北省委党校管理学教研部，河北石家庄050061）[摘要]目前，农村经济社会发展中面临许多制度性的难点，影响了农村经济和社会的快速发展。文章阐述了我国农村发展面临的土地供求、农业保护和政府权责等制度性难点，分析了影响农村发展的行政、财政和农业补贴等体制性障碍，提出了正确处理农业与工业化、城市化的关系，粮食安全与土地流转的关系，改革农业经营体制和土地流转制度，完善农业补贴政策等农村制度创新对策。[关键词]农村制度；难点；障碍；创新[中图分类号]F321[文献标识码]A[文章编号]1002-736X(2010)10-0078-03TheInstitutionalIssuesandInnovationsDuringtheRuralDevelopmentinChinaMuRuili（ManagementDepartment,HebeiProvincialPartySchoolofC.P.C.,Shijiazhuang,Hebei050061）Abstract:Theinstitutionalissuessuchasthelandsuppliesandneeds,agriculturalprotection,andgovernmentalresponsibilitiesaffecttheruraldevelopment.Thesystematicobstructionsintheadministrative,financialandagriculturalsubsidyfieldsareanalyzed.Somesuggestionsonhowtoaddressthevarietiesofrelationsbetweenagricultureandindustryandurbanization,betweenfoodsecurityandlandtransferareputforward;andsomeadvicesonhowtoreformagriculturaloperationalandlandtransfersystem,andhowtoimprovetheagriculturalsubsidypoliciesareproposed.Keywords:ruralinstitution;difficulty;obstacles;innovation[作者简介]穆瑞丽（1964-），女，河北石家庄人，中共河北省委党校管理学教研部副主任、教授，研究方向：经济管理。78AGRICULTUREANDRURALDEVELOPMENT农业与农村发展REFORMATION&STRATEGY2010.10成员的水平。（四）权责不对称，基层政府难以有效运行1．有限的权力，无限的责任。1990年以来，我国体制和政策改革趋势就是“收权”，权力部门越来越条条化，县乡政府直接管理的部门越来越少。权力上收，责任下压，有其责未必有其权。特别是乡镇层次，上边千条线，下边一根针，上面所有的工作和任务相关政策文件，都要靠乡镇一级去贯彻、执行和落实。再加上许许多多的“一票否决”、“黄牌警告”、“检查验收”，使乡镇干部疲于奔命、穷于应付。2．财权上收，事权下移。1994年分税制以后，财政体制改革总的态势是财权上收，事权下放，造成基层的财权和事权严重不对称。上边出政策，下边出资金，“上面请客，下面买单”的情况时有发生，县乡财政自给能力进一步降低，形成了日趋严重的乡村债务。特别是取消农业税以后，由于乡村财政收入锐减，乡村还债能力减弱，乡村债务问题大大凸显出来。因此，乡村债务已成为制约我国农村经济发展和社会进步的重要因素，直接影响着农村经济发展和社会稳定。（五）农村金融不完善，农村发展资金难以保证据中国人民银行调查统计司提供的资料，2007年末，全国县域金融机构存款余额达到9.11万亿元，占全国金融机构各项存款的比重为23.4%；县域金融机构贷款余额为5.32万亿元，占全国金融机构各项贷款的比重为20.6%，而县域经济的GDP约占全国GDP的60%，县域金融机构的存贷比为0.58。全国还有10%左右的乡镇“零金融机构”。50%左右有信贷需求的农村企业和农户贷款需求不能从正规金融机构得到满足，而只能借助于民间借贷满足急需。（六）农村公共产品供给不足，供需难以平衡作为工业消费品的消费者，农民与城镇居民都是流转税的承担者。但与城市居民相比，农民却难以享受到对等的公共产品的服务。国家财政和金融对农村公共品的支持不足，农村各项基础设施建设和社会事业的发展严重滞后。全国57%的耕地没有灌溉设施，8万多座水库中现在还有2.7万多座水库处于年久失修状态，农业靠天吃饭的局面没有改变。造成农业基础设施极其脆弱，有效灌溉面积仅为40%，农业综合机械化率仅为36%，制约了农业的发展。二、农村发展的体制性障碍（一）压力型的行政体制，扭曲了乡镇政府的运行机制在赶超型现代化发展战略下，中央政府将推动社会、政治、经济的全面发展作为重要内容，各级政府面临着沉重的压力。上级政府为了完成自身的发展目标，往往会给下级政府施加压力，形成了“压力型体制”,这种压力型体制容易造成乡镇政府工作机制的异化。1．公司化的政府运行逻辑。地方政府以增加投资为拉动增长的主要手段，以GDP为自己的营业额，以地方财政收入为利润。这种公司化的政府运行机制，使政府对于基层社会的公共需要缺乏回应能力。2．运动化的政府工作机制。政府运行以“运动”为重要特征，但这种运动并不是民间社会力量自动生成的“社会运动”，而是政府通过行政力量来推动营造的“政府运动”。为了在短时期内使经济发展、城镇建设等各项事业取得实质性进展，在全地区乃至更大的范围内取得好名次，争得好声誉，有的县乡政府不顾财力大搞“政绩工程”、“形象工程”，进一步加大了乡镇财政支出的压力。（二）僵化的农村土地制度，削弱了土地产出效益1．土地零散，农业效益低下。最初的家庭联产承包责任制毕竟只是一种原始而简单的制度设计，土地按户承包，好地坏地适当搭配，土地零散，造成劳动生产率和农业效益低下。据统计，全国农户平均承包土地7.5亩，分为5.7块。农业劳动生产率只有二、三产业的1/6。虽然，有1.3亿农民离开了家乡，离开了承包的土地。由于缺乏有效的土地流转机制，农民所承包的耕地并不能有效地流转实现规模经营，造成了一部分土地荒芜，特别是在农业税取消前，农村出现“村庄空心化、农业兼业化、农民老年化”，土地抛荒现象严重。2．建设用地粗放，土地浪费较为突出。据调查，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷。全国工业项目用地容积率为0.3~0.6，工业用地平均产出率远低于发达国家水平。3．城乡土地市场分割，同地不同价。人为分割的土地管理体制造成了城乡之间土地市场开放的不平等。在一些大中城市，相同区位的土地，法定的农地征收补偿标准仅为国有建设用地征收补偿标准的3%~6%。城镇居民的财产在不断增值的同时，农民却不能分享土地增值和财富增长。（三）分散性的农业补贴制度，影响农业可持续发展1．农业补贴方式零散、手段匮乏。我国对于农产品的补贴几乎涉及到了农产品生产、流通和贸易的全部过程，是多环节、多类别的补贴，涉及面广而零散，重点不突出，补贴作用难以集中发挥而导致效果不够显著。另外，农业补贴的手段严重匮乏，我国农业补贴手段还限于“绿箱政策”和“黄箱政策”两类，保险补贴、农业结构调整补贴和“蓝箱”政策补贴等补贴手段在我国还是空白。2．农业补贴理念的失衡，农业补贴管理和监督机制不够健全。目前我国农业补贴实行分块管理，农业补贴政策在实施过程中要涉及财政、科技、粮食、农业和民政等诸多部门。这种管理模式涉及的管理部门过多、协调困难，在农业补贴的使用上条块分割严重，不利于资金的统筹安排和使用，农业补贴的使用效率不高。由于农业补贴监督机制不够健全，农业补贴资金流失情况时有发生。国家财政对农业的补贴和投入往往有30％左右不能到位或是不能及时到位。（四）分税制的财政体制不到位，造成县乡财政匮乏1．省级以下收入划分不明，财权“层层上收”。分税制只是对中央和省级财政收入划分作了规定，而省以下的收入划分则由省政府决定，所以，分税制造成的收入上收的效应就会在各级政府间层层传递，造成财权“层层上收”效应，县乡政府财力匮乏。79农业与农村发展AGRICULTUREANDRURALDEVELOPMENTREFORMATION&STRATEGY2010.102．政府层级过多，税源“难分难解”。我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家，使得中国不可能像国外那样主要是完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。3．县乡转移支付制度不规范，资金“漏出”。由于对转移支付资金的确定采用基数法，没有建立起相对规范、科学和合理的转移支付制度，难以发挥均衡效应。转移支付链条太长，缺乏监督机制，问题突出。（五）落后的农村金融体制，农村资金“失血”严重1．农村金融机构网点减少。近几年来，工行、建行和农行等大银行纷纷从农村地区撤出，许多农村地区甚至是金融服务空白区。新型农村金融机构发展相对滞后，目前全国仅几十家新型农村金融机构，相对于全国2859个县级行政区域，4万多个乡镇数量，远不能适应农业农村发展需要。2．农村资金回流城市。原来在农村流动的资金，60%以上却回流到城市中去，农村资金“失血”严重。3．农业保险缺失。近10年来，全国平均每年约有3亿亩农作物受灾，2亿多农村人口受到灾害的影响，自然灾害每年给我国造成的经济损失都在1000亿元以上。但是，我国农业保险保费收入仅为农业生产总值的0.04%，占全国财产保险保费收入的8.82%