养老现状分析

唐振兴：对发展中国养老服务业的思考养老服务是世界各国面临的普遍性问题，是人类社会发展中存在的一个难题。在当前情况下，加大养老服务业的投资和政策引导力度，鼓励民间和境外资本投资经营，有助于调整投资结构、拓展消费需求，推动中国经济转型升级。发展养老服务业是关系民生和民死的重要战略性问题，是当前解决老年人生活中的实际问题、保持家庭关系和睦稳定、促进老年群体和谐相处以及构建社会主义和谐社会的重要内容。党中央国务院高度重视发展养老服务业，党的十八届三中全会明确提出要“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”。目前，各地正在按照党中央、国务院的战略部署，认真贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，抓紧完善和落实各项优惠扶持政策，为社会力量发展养老服务业营造公平环境，推动养老服务业快速健康发展。为进一步明确养老服务业的发展方向和发展重点，本文梳理了我国养老服务业的主要政策内容，并针对目前存在的问题，探讨了今后养老服务业的发展趋势。一、养老服务业的概念与定义对养老服务业的定义，有狭义和广义之分。从狭义上讲，养老服务仅指为老年人提供的生活照顾和康复护理服务，养老服务业就是为满足老年人因疾病或身体机能的衰退而产生的特殊生活需求和精神需求，而提供相应服务产品的生产部门和企业的集合。从广义上讲，养老服务则是一个大服务的概念，几乎涵盖了老年人衣食住行、生活照料、医疗服务、文化健身娱乐等多个行业领域。可以被定义为一切为满足老年人养老需求而提供服务产品的生产部门和企业的集合体，统称为养老服务业。除了生活照料、医疗康复及护理服务外，还包括老年金融服务、老年教育服务、老年文化服务，甚至老年护理服务链上的护理人员培训、劳务派遣等也可以纳入到养老服务业的外延当中。是一个涉及面广、产业链长的综合产业体系。为了研究的需要，本文所说的养老服务业，主要是从狭义的角度对其进行定义，即养老服务业仅指为满足老年人因疾病或身体机能的衰退而产生的特殊生活需求和精神需求，而提供相应服务产品的生产部门和企业的集合。这里的养老服务主要指的是老年人的生活照料、医疗卫生、康复护理等服务。二、目前我国养老服务业的主要政策法规养老服务业的发展离不开法律和政策的保障，目前，涉及养老服务业的法律、政策和规定有100多个。在国家法律层面：有《中华人民共和国老年人权益保障法》。1996年颁布，仅有原则性的6章50条。2012年底进行修订，新修订的《老年法》共9章85条，与原法相比，修改幅度大，新增内容多，取得了许多创新和突破，充分体现了党和国家对于老年人的关心和尊重，有力地维护和保障了老年人权益。《老年法》明确提出，积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设，建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、日间照料、疾病护理与康复等服务设施和网点，为老年人提供服务。将每年农历九月九日确定为老年节。老人子女要“常回家看看”，对老年人进行精神慰藉。学好、用好《老年法》，维护老年人合法权益，是让老年人享受高质量晚年生活的法律保障。国务院颁布实施的：有《农村五保供养工作条例》；《关于加快发展服务业若干意见》；《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》；《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》；《中国老龄事业发展“十二五”规划》；《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》；《社会保障“十二五”规划纲要》；《国家基本公共服务体系“十二五”规划》；《无障碍环境建设条例》；《服务业发展“十二五”规划》等。特别需要强调的是，2013年9月，国务院办公厅发出《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），提出到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展。这是我国养老服务业发展的纲领性文件。10月，又公布《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》（国发〔2013〕40号），提出要按照保基本、强基层、建机制的基本原则，加快健全全民医保体系，巩固完善基本药物制度和基层运行新机制，积极推进公立医院改革，统筹推进基本公共卫生服务均等化等相关领域改革。同时，要广泛动员社会力量，多措并举发展健康服务业，总规模达到8万亿元以上。这两个文件实际上是相辅相成，配套完善的，对于实现老年人医养结合模式具有里程碑意义。部委联合发文层面：比较重要的有《关于加快发展社区服务业的意见》；《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》；《老年人社会福利机构基本规范》；《养老护理员国家职业标准》；《城市居住区规划设计规范》；《老年人居住建设设计标准》；《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》；《关于加快发展养老服务业的意见》；《城镇老年人设施规划规范》；《关于全面推进居家养老服务工作的意见》；《城市公共设施规划规范》；《社区老年人日间照料中心建设标准》；《老年养护院建设标准》；《养老护理员国家职业技能标准》；《老年养护院建设标准》；《社区老年人日间照料中心建设标准》；《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》；《无障碍设计规范》；《关于进一步加强老年文化建设的意见》；《关于加强基层老年协会建设的意见》；《关于香港、澳门服务提供者在内地举办营利性养老机构和残疾人机构服务有关事项的通知》；《养老机构设立许可办法》；《养老机构管理办法》；《社区卫生服务中心、站建设标准》；《养老设施建筑设计规范》；《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》等。以上这些规定、意见、通知都非常注重实际应用，如将养老服务设施建设同步纳入经济社会发展规划、城乡建设规划等，优先保障用地需求；在城镇新建小区开发建设和旧城改造中，提前预留养老服务设施用地等。在加强社区服务设施建设，老年人的居住生活都做了细致入微的具体安排。我国制定养老服务业政策的主要特点：第一，从立足当前到着眼未来。随着我国人口老龄化的发展和老年人养老服务需求的上升，党和政府对于解决人口老龄化问题的重要性认识和社会关注度逐渐提高，发展养老服务业的政策也与时俱进，推动了养老服务政策制定的不断完善提高，而且向务实高效的方向发展。第二，养老服务体系政策框架正在形成。许多政策最初是一个部门以文件的形式发布，仅限于内部工作人员，知道的人很少，现在许多法规和实施意见的制定，是在经过有关部门的反复磋商，征求社会各方面意见的基础上，从简单的部门文件转变为多部门联合发布实施。如全国老龄办等24个部委《关于进一步加强老年人优待工作的意见》，在政务服务、卫生保健、交通出行、商业服务、文体休闲等方面做了具体详细的实施意见，为老年人的生活提供各种形式的优先优惠和便利服务，各项优待规定得到有效落实，也有利于政策法规的落地生根，形成浓厚的社会敬老氛围，建立起养老服务发展的长效机制，让好政策既能看得见也能摸得着。第三，养老服务标准质量逐渐提高。养老服务从供养五保老人的温饱水平起步，目前逐步提高，开始朝规范化、标准化方向发展。特别是在老年人养老服务和养老设施建筑设计等方面标准规范的实施，非常符合社会发展规律和老年人需求。有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量。老年人是弱势群体，他们在实际生活中有许多困难，一个小小的障碍，就会造成举步维艰，只有确立一个较高标准，并严格按标准实施，才能保障老年人平等参与社会生活，共享社会经济发展成果。三、存在的主要问题（一）养老服务政策扶持力度不够。部分地方政府在落实国务院发展养老服务的政策措施时，虚的多，实的少，主要表现在土地供应、规划建设、税费减免等优惠政策在一些地方难以落实。特别是对民营资本投资养老服务业，遭遇不少体制性和政策性障碍，如税收优惠政策没有实施细则、操作性不强或门槛设置过高。民办养老福利机构和老年活动设施在用地、用电、用水、取暖等方面负担较重，新增床位补贴标准还不高。养老服务机构建设补助、养老服务机构营运补贴、居家养老服务补贴的金额与老龄事业发展的新要求相比，还存在着较大差距。社会资本发展养老服务还存在成本高、定价机制不健全等问题，在市场竞争中处于不利地位，致使社会资金进入养老领域的积极性不高。（二）老年群体的养老需求旺盛与社会供给不足的矛盾比较突出。由于我国的养老服务设施、服务网络建设相对滞后，有许多养老服务项目无法实施，老年人买菜、购物、洗澡、看病有许多困难，不能满足老年人社会需求。同时，养老服务市场发展不平衡，公办养老机构一床难求和民办床位闲置现象并存。公办养老机构有国家投资，管理规范，老年人排队等床位；而民办养老院开办前期投入大、运行风险高，只能将成本转移到价格上。很多新建的民办养老院都在郊区，价格高、位置偏，路途遥远，老人感觉孤独寂寞不愿意住，子女们也不放心。（三）养老服务体系建设结构不合理。养老服务产品档次低，养老产业发展滞后，居家养老服务缺乏资金、人员不足、场地不够、设施不齐全。许多养老设施不符合无障碍建设标准，包括老年人家庭的适老化改造和老旧小区安装电梯，都应该尽快研究实施办法，社区老年人日间照护中心建设还存在较大差距。特别是医护结合、护养结合的康复护理机构短缺，养老服务管理还需进一步规范，尚未形成完善的行业标准和规范的监管机制。（四）护理人员流动性大，缺少护理专业人才。如今一线护理岗位上工作的大多是女性，以农村年轻人和下岗人员居多，但是他们专业化程度不高，加上待遇偏低,很多优秀人才干一段时间就跳槽了。目前接受过专业培训的护理员不足,养老护理员缺乏专业的医疗护理知识，养老护理员持证上岗率低、流失大。社会养老服务专业人员奇缺。据估算，中国目前需1000万养老服务人员，但全国所有养老机构人员只有22万，符合资格的仅2万多人。同时，由于照护人员紧缺，不能安排合理的人员轮流值班，护理机构维持运转困难。四、对养老服务业基本发展趋势的思考中国作为世界上最大的发展中国家，人口老龄化呈现出数量多、速度快、高龄化趋势的特点。2013年末60周岁及以上老年人口数量达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%。根据国家统计局2013年国民经济和社会发展统计公报，65周岁以上老年人为1.3161亿，占总人口比重为9.7%。同时，空巢老年人口数量继续上升，也将突破1亿大关。预计到2020年，中国老龄人口将达2.48亿，到本世纪中叶，中国的老年人口将达到4.87亿，约占总人口的1/3，其中，需要重点照顾的80岁以上的老人就将达到1.03亿。围绕养老服务的压力越来越大。现阶段我国养老服务市场需求在3万亿元以上，预计2050年前后将达到年均5万亿元。从2010年至2030年，我国养老产业从业人员将从2000万人激增到7800万人，提高就业率约2%以上。庞大的老年群体，蕴藏着巨大的服务市场和广阔的发展空间。（一）发展养老服务业成为国家政策支持的重点之一第一，养老服务制度需要顶层设计。党中央、国务院站在国家长远发展的高度，重视制度性安排，采取行政措施或颁布法规，逐步统一完善养老保障、医疗保障等社会福利制度，将养老制度作为社会系统工程，统筹规划进行战略安排，通过相关的各种政策的协调配合，将政府的公共资源在养老保障、养老服务、养老医疗之间进行合理配置。去年以来，国务院有关部门密集出台了十多项具体发展政策，要求各地切实增强做好养老服务的责任感和紧迫感，加大对养老服务业的重视，努力形成党政主导、社会力量广泛参与的养老服务格局，以更高的标准、更高的要求、更高的质量完成养老服务的目标任务。发改委、民政部、全国老龄办已将部委和地方发展养老服务业的情况向国务院进行了汇报。今年下半年，将开展检查督促工作，通过了解和听取各地意见，抓紧解决老年人遇到的现实困难；及时发现和解决养老服务工作中的倾向性问题，督促各地出台具体实施意见，全面推动养老服务业的发展。第二，支持社会力量办养老机构，开展公办养老机构改制试点。国际经验表明，养老服务必须要社会力量来做，需要社会各主体的积极参与，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，这对于加快养老服务体系建设是至关重要的。要走出政府包揽思维，集聚民间资本，推动民