对我国土地政策的分析

中国农业大学课程论文（2012-2013学年春季学期）论文题目：对我国土地政策的分析课程名称：公共管理学任课教师：苏保忠班级：会计111学号：1111250306姓名：于航成绩课程论文格式要求（封皮的背面）：1．课程论文采用统一封面，以左侧为准装订成册。2．课程论文一律使用标准A4复印纸打印或使用标准A4复印纸手写稿形式上交。3．论文打印的格式要求：论文标题（使用隶书二号加黑；一级标题、二级标题、三级标题分别使用宋体三号、四号及小四号并加加黑）摘要、关键字（需使用宋体小四号）正文（使用宋体小四号，行距20磅）参考文献（使用宋体五号）对我国土地政策的分析摘要：本文通过对我国现行土地政策的政策背景、政策内容以及对现代以来土地政策的演变过程进行简述和分析，对现行土地政策和制度的效果进行了评价；本文着重探讨了现行土地政策存在的几大突出问题，就相关问题进行了分析，并提出了一定的政策建议。分析指出，我国现行的土地政策是长期以来的演变结果，符合我国国情和现阶段的生产力发展现状，具有一定的优势。然而，随着社会的发展变化，现行土地政策也面临着一些愈加突出的问题，表现出了较强的改进诉求。关键字：土地政策、政策背景、效果评价、政策建议Summary：Throughtheanalysisofourpresentlandpolicybackground,contentandthemodernevolutionoflandpolicy,landpolicyandsystemarecarriedouttoevaluatetheeffectof.Thispaperdiscussesseveralmajorproblemsnowexistinglandpolicy,therelevantproblemsareanalyzed,andputsforwardsomesuggestions.Analysispointedout,nowChina'slandpolicyistheresultofevolutionoveralongperiodoftime,withthedevelopmentofproductivityofourcountryandthepresentstage,hascertainadvantages.However,withthedevelopmentofthesociety,theexistinglandpolicyisalsofacedwithsomemoreprominentproblem,exhibitimproveddemandstrong.Keywords：landpolicy，policybackground,effectevaluation，policysuggestion一、我国现行土地政策的背景和由来我国近现代的土地政策，很大程度上是农村的土地政策，而说到我国农村的土地政策，就不得不提家庭联产承包责任制。长期以来，我国都面临着人口密度大、人均土地占有数量低、人口素质和文化水平低下、生产力发展落后的局面。1978年前后的中国，文化大革命刚刚结束，中国国内社会动荡，生产力始终没有得到恢复。再加以人民公社制度严重影响了农民的生产积极性，制约了生产力的发展，国内的农业生产和经济发展一度止步不前。由于文革时期的土地制度严重影响农业生产，安徽省凤阳县小岗村18位农民签下“生死状”，将村内土地分开承包。开创了家庭联产承包责任制的先河。当年，小岗村粮食大丰收，安徽小岗村的“冒死之举”，奠定了我国现行农村土地的基本政策。家庭联产承包责任制是1980年代初期在中国大陆在农村推行的一项重要的改革，是农村土地制度的重要转折，也是现行中国大陆农村的一项基本经济制度。“十一届三中全会”以来，大陆推行“改革”，而改革最早始于农村改革，农村改革的标志为“包产到户（分田到户）”即后来被称为“家庭联产承包责任制”。二、我国土地政策的演变过程在建国之初，我国完成了土地农民私有制向农业生产初级合作社的转变。而后几年的时间，又完成了从初级社到人民公社的转变。然而，在后来的发展过程中，人民公社的生产资料“全民所有制”，开始与我国的生产关系发生违背，很长一段时间，土地政策都限制了农业生产的发展。直到改革开放以来，新的土地政策才使得生产力得到解放。改革开放以来中央第一个关于“三农”问题的一号文件发布于1982年1月1日，这一文件首次肯定了农村家庭联产承包责任制。从1983年1月发布的第二个“三农”问题一号文件起，中央在全国推广这一新的农村土地制度。经过若干年实践，《农村土地承包法》于2002年8月29日在九届全国人大常委会第29次会议通过，自2003年3月1日起施行。自此，我国农村集体土地制度实现了法制化。1986年6月25日，六届全国人大常委会第16次会议通过《土地管理法》，自1999年1月1日起施行（分别于1988年、2004年进行了修正）。自此，我国土地管理制度上升为法律。三、我国现行土政策的内容概述《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地管理法》等我国相关法律法规，规定了中国现行土地所有制的性质、形式和不同形式的土地所有制的适用范围，以及土地的使用、管理制度。1.土地所有制我国实行土地的社会主义公有制，具体分为全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有制的土地被称为国家所有土地，简称国有土地，其所有权由国务院代表国家行使。按照相关法律法规的规定，国有土地的范畴应该包括：：城市市区的土地；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；国家依法征收的土地；依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。劳动群众集体所有制的土地采取的是农民集体所有的形式，该种所有制的土地被称为农民集体所有土地，或称集体土地。农民集体的范围有下列三种：村农民集体；村内两个以上农村集体经济组织的农民集体；乡（镇）农民集体。相关法律规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内给该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”2.土地管理的基本制度在我国，国家实行土地登记制度、土地有偿有期限使用制度、土地用途管制制度和耕地保护制度。3.土地的征收和建设用地征用征收集体土地是国家为了公共利益的需要，依法将集体所有有土地转为国有土地并给予补偿的行为。征收集体土地具有强制性的特点，需要妥善安置被征地单位和人员的生产和生活，用地单位需向被征地单位给予经济补偿，保证被征地农民的生活水平不因征收土地而降低。征收后，土地所有权由集体转变为国有。建设用地出让简称土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让金是指通过有偿有限期出让方式取得土地使用权的受让者，按照合同规定的期限，一次或分次提前支付的整个使用期间的地租。《物权法》规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应采取招标、拍卖、挂牌、协议等公开竞价的方式出让。《土地管理法》规定，农民集体所有土地的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。除耕地外，农民集体所有的土地只能用于乡镇企业、乡镇村公共设施和公益事业以及农民住宅建设。近几年来，我国土地制度不断深化，国务院先后出台了一系列涉及农村集体建设用地的规定，明确提出要研究探索集体建设用地使用权进入市场。然而，在相关法律尚未完善的情况下，农民集体所有土地却面临着违法使用等层出不穷问题，具体的问题与对策将在下面进一步说明。四、我国现行土地政策效果评价1.我国现行土地政策和制度的优越性我国现行的土地政策是长期以来的演变结果，符合我国国情和现阶段的生产力发展现状，与其他国家纯粹的私有制相比而言，还是具有很大的优势的。例如，2008年国际金融危机，对中国经济的强烈冲击导致2000多万农民工返乡，然而，如此数量的农民工在城市失去工作却没有造成任何大的消极影响；我国农村土地的承包制度让中国亿万农民工在城乡之间可以“进退自如”。2000多万人在城市里失业了，什么都不用做就可以回农村老家，继续务农耕作，从事生产劳动。假若如此巨大数量的农民工失业发生在其他国家，必然会造成极大地动荡甚至动乱。农村土地制度帮助中国政府实现了“集中力量办大事”，在保证数亿农民温饱的前提下，政府可以集中精力和力量推进城市的工业化发展。土地管理制度把城乡土地定义为国有土地和集体土地，让城市国有土地承担工业化职能，让农村土地承担粮食安全职能；在城市工业化需要农村土地时，政府更以公共利益需要的名义用极低的价格征用农地，再通过招标、拍卖、挂牌方式以市场价出售，使城市获得了巨额建设资金，大大加快了工业化和城市化的进程，极大地改变了城市面貌，也带动整个中国社会的进步和人民生活总体水平的提高。从城乡区域发展的不同程度来看，现行土地管理制度为实现邓小平以让一部分地区先富起来以带动全局发展的战略意图提供了保障和支撑。2.我国现行土地政策存在的问题主要问题之一：农地非农化，一个不可避免的现象。事实上，纵观西方资本主义国家的发展历程，甚至我们邻国日本的崛起之路，都不可避免的经历了农地非农化的现象。例如，加拿大在1966年到1986年20年间，为建设70所城市共占用了超过30万公顷的农地；日本在1950年到1979年，工业化发展占用了超过133万公顷的高质量农地。连日本这样的土地资源稀缺，人口密度很高的国家，都不得不占用大量的良田，可见农地非农化是经济发展过程中不可避免的现象。在我国，农地非农化的现象已十分严重，但更加严重的是，由于缺乏相关的法律规范及合理的管理规划，农地非农化在我国产生了诸多的负面效应。例如我国城镇化过程中存在的“开发区热”、基础设施建设占地、城市化占地等现象，这些现象虽然支撑了地区经济的增长，加速了资本的积累，但也带来了很多的问题。短期来看，城建占地过多，农地非农化过快，直接导致了周边地区环境退化，城郊贫困加剧，社会安全受到损失，甚至食品安全也失去保障，受到严峻的威胁。长期来看，重要的土地资源被低效利用；在推动经济发展的过程中，本就稀缺的土地资源被建设商和开发商不断翻炒，致使出现大量的经济泡沫；土地资源总量有限，不断占用农地发展工业和城市化的模式根本不具备可持续性，最终会收到资源枯竭和环境恶化的双重限制。主要问题之二：土地归属权不清晰，致使土地或被非法售卖、或被过分征用。我国的《土地管理法》第二条明确规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”土地可以被分为国有土地和集体土地。然而，自从公社废除之后，土地所有权归属不明朗，“集体”界限不清晰，广大农村的土地使用便逐渐陷入一种混乱的局面。具体问题有：土地价格被建筑开发商不断翻炒产生大量泡沫，致使农民放弃农耕，私自售卖土地；村委会等以“集体”名义违法售卖村中土地，赚取高额地价，公报私囊；政府建设开发过分征地，征地价格补贴参差不齐，且难以落实到位。2011年9月下旬，广东汕尾陆丰市乌坎村爆发了一起严重的群众事件——广东乌坎事件。乌坎事件虽然因为媒体的“回避”而没有被广泛的认知和传播，但此事件确实持续了较长的时间，也产生了很大的影响，是一次土地矛盾激化、土地政策问题凸显的具体体现。乌坎事件的起因是：原乌坎村党支部书记薛昌、原村委会主任陈舜意等人，利用职权之便，侵占村集体资产，售卖乌坎村的集体土地并侵吞售地款。除了乌坎村村委会违法违纪、在出让集体土地过程中收受好处费以外，陆丰市农村信用合作社以及陆丰市国土局等机构中的人员，都在办理乌坎村有关土地转让过程中收受巨额贿赂。上下之间相互勾结，最终侵吞了乌坎村的土地资产，公报私囊。乌坎事件发生后，由于地方政府对事