城市污水处理产业化发展,市场化进程调研报告摘要

城市污水处理产业化发展，市场化进程调研报告摘要为了了解掌握国家计委、财政部、建设部、国家环保总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号）下发以来的执行情况，研究解决各地城市污水和垃圾处理产业化发展中所存在的问题，进一步推动产业化进程，2003年9-11月，由国家发展改革委和员会和建设部委托清华大学等单位对全国城市污水和垃圾处理产业化进程进行了调研。专家组在重庆、北京、西安、南京、深圳举行了相关片区的调研会，并实地考察了若干污水和垃圾处理项目，就各地城市污水和垃圾处理产业化发展情况获得了大量的一手信息。调研报告集中讨论了城市污水处理产业化发展的现状和问题，提出相关建议。本文是调研报告中关于城市污水部分的主要纲要。一、城市污水处理产业化、市场化目标及内涵我国90%的污水处理及配套系统还是事业单位或准事业单位的运营方式，致使投资匮乏、效率低下、职责不分，市场机制无法发挥，不能适应城市化发展的建设要求和效率要求，因此城市污水处理行业改革的首要任务是进行产业化改造。城市污水处理产业化的目的是推动城市污水处理行业的发展，促进产业链的良性循环。市场经济条件下，改革与发展的最终目标是效率和效益，通过提高效率，最终实现公众利益、社会利益和环境效益。产业化关键是改变了原来的投资、建设和运营体系，单纯的产业化发展不能从根本上保障高效率目标的实现。所以城市污水处理的产业化应该是市场经济条件下高效的产业化，需要以市场化为手段，利用市场机制，通过引入符合行业特征、有限且有效的竞争，降低成本，提高效率。具体而言，城市污水处理产业化、市场化发展主要任务包括：1)改变原来事业单位的组织形式，实现运营主体企业化；2)清晰界定政府与企业的责权利关系，政企分开；3)完善产业链各环节，壮大产业主体；4)完善价格机制，建立合理的政府补偿机制；5)形成开放式、竞争性的投资、建设、运营格局，实现投资主体多元化、运行管理市场化。二、城市污水处理产业化发展现状我国是一个水资源极度紧缺的国家。随着我国城市建设快速发展，城市水污染问题日益突出，水资源紧缺的矛盾日益加剧，城市污水集中处理成为水污染治理的首要任务。改革开发以来，我国城市污水处理行业取得了蓬勃的发展。截至2002年底，全国共有254个城市建有污水处理厂537座，处理能力达到3578万立方米/日，污水处理率为39.97%。全国涌现出了一大批从事污水处理设施建设、运营管理、污水设备成套提供及污水技术开发的专业人才。根据“十五”计划纲要和《“十五”城镇化发展重点专项规划》，“十五”期间要新增城市污水日处理能力2600万立方米，2005年城市污水集中处理率达到45%，50万人口以上的城市达到60%以上。实现上述目标，需要巨大的资金投入，仅靠各级政府财力远远不够。行业内部传统污水处理国营企业正在积极进行产权结构改制的探索，社会资本开始涉足城市污水处理行业。总之，城市污水处理产业化的市场需求已经产生，产业化所必需的人力、财力、物力条件已经具备，产业化所依赖的产业链已经初步形成，产业化已成为城市污水处理行业改革发展的主要方向。目前，我国城市污水处理行业改革处于不断探索和深化的过程中。2003年9月的十六届三中全会明确提出了对公用事业进行开放，允许社会资本进入公共行业；同时，要求在垄断行业放宽市场准入，引入竞争机制。这为城市污水处理产业化发展提出了新的要求和契机。通过调研发现，我国城市污水处理产业化发展在产业政策、产业主体、投融资体制、价格机制等方面取得了初步的成效。1、行业达成基本共识，出台一系列产业化、市场化政策国家陆续出台了一系列有关城市污水处理产业化发展的规范性指导政策，如国家计委、财政部、建设部、国家环保总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号），建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号）等，明确了城市污水处理行业改革的方向，加速统一了地方政府和公众对城市污水处理行业改革方向的认识。各地方政府和有关行政管理部门根据国家宏观政策框架，相继出台了一些实施细则和指导意见。如福建、辽宁、山东及海南等省出台了关于推进城市污水处理产业化发展的意见和规定，江苏、河北省政府提出了关于进一步推进城市市政公用事业改革的意见，北京、河北和深圳等地颁布市政公用事业特许经营办法。相关政策体系有力地支持和推动了城市污水处理产业化的发展。2、初步建立了污水处理收费体系建立污水处理收费体系是产业化发展的重要标志。2002年底，除西藏自治区外的30个省（区、市）全部实行了污水处理收费制度。征收污水处理费的城市共325个，占全国660个城市的49.2%。收费城市主要集中在地级以上城市，实行污水处理收费制度的地级以上城市189个，占收费城市总数的58.2%；实行污水处理收费制度的县级市增长较快，已达到136个，占收费城市总数的41.8%。2002年，以建立和实施污水处理收费制度为基本条件，全国325个实行污水处理收费制度的城市，近三分之一的污水处理单位由纯事业向企业化管理过渡，有7%实现了完全意义上的企业化改革。3、不同区域有了不同程度的产业化发展不同地区的社会、经济发展水平不同，城市污水处理产业化发展的程度有所区别，总体而言，可以分为三大类：第一类是以北京、上海、深圳等经济发达城市为代表。在大量投资建设的拉动下，该类城市的污水处理已进入产业化逐步完善期。管理部门对市场化的理解逐步深刻，不仅关注引资因素，更关注效率的核心目标；产业化相关政策陆续出台，政府监管已经基本到位；传统国营企业主体完成改制，企业竞争力明显提高。第二类是江苏、浙江、广东等沿海地区具有一定经济基础的城市，大都出台了一些城市污水处理产业化、市场化发展的促进性政策，明确了发展方向；收费体系逐步建立和完善，政府资产和行业监管的角色正逐步理顺；呈现较好的竞争态势，逐渐成为投资的热点区域。第三类是内地省市在国债等国家财政支持政策的促进下，在国家污水处理产业化政策的要求下，被动或主动地都以文件的形式确认了产业化的发展方向，积极开展了引资为主要目标的产业化探索；污水收费初步建立，传统行业主体的改制滞后。4、各种资本积极引入，产业结构逐步优化以深圳水务集团和北京排水集团为代表的传统污水国营企业，积极进行了产权结构的改制，提高了市场竞争力也带动了产业结构的优化调整。社会资本开始通过以首创股份为代表的众多上市公司或投资公司涉足城市污水处理行业。以威利雅、苏伊士和泰晤士为代表的国际水务和环境集团均已不同程度地投资中国污水处理行业。三、存在问题及其原因分析城市污水处理行业面临着全方位的产业转型，这是一个复杂、长期的过程。整体而言，目前我国城市污水处理产业化发展处于起步阶段，和最终目标仍有不小的差距。产业化过程中主要面临着以下几方面的问题：1、政策、法律体系不完善1）产业化的规范性政策不完善首先，地方关于产业化的方向性政策不够明确，仍有大部分省市政府至今未制定下达相关文件，明确城市污水处理产业化、市场化方向的第一步工作仍未完全到位。各地的产业化推进缺乏结合实际的系统性规划，具体实施过程中存在盲从、混乱的现象。其次，行业缺乏特许经营规范性条例标准化合同文本，目前只有北京、河北和深圳市出台了特许经营管理办法，国家还没有出台有关特许经营的规范性条例，没有对特许经营过程中各方的责权利作科学、明确的定位，而且业内还没有完整的可作为依据的标准化合同文本，所以在特许经营协议达成和具体实施过程中，各方责权利混乱，存在相互推诿、扯皮及争权的现象，以及因为一些外部原因而造成违约的现象（如政策改变等），这些都加大了政府、企业以及公众所承担的风险，加大了交易成本。再次，中央及各地相关政策规定中仍有缺项，如缺乏政府对于企业投资与财务的监管政策，缺乏对各项资产（特别是管网系统）投资结构的明确规定等。2）激励机制不落实，优惠政策不明确激励机制是推动产业化发展的重要手段，在一定意义上也表现为政府对污水处理行业的政策性补贴。但在中央制定相关政策中没有涉及污水处理行业转制后的营业税或所得税优惠问题，改制后的城市污水处理企业税负压力较大。四部委《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》中指出，政府对城市污水处理企业以及项目建设的生产用电按优惠用电价格执行。但在调研过程中发现，各地没有明确的规定生产用水用电优惠的具体实施细则，致使部分企业能源消耗费用比重较大。3）缺乏有力的法律、法规保障现有关于城市污水处理产业化的文件多为指导性意见，法律效力较低，缺乏从法律层次上对产业化、市场化方向的明确肯定与规定。产业化的一系列配套政策，如税收优惠、特许经营、收费手段等都没有在法律、法规中得到确认、规范与保障。近期通过的《中华人民共和国行政许可法》将于2004年7月1日起执行，该法是各个部门关于行业监管的法律依据，对于各项规章制度的制定提出了新的严格的规范与限制，污水处理行业的各项监管政策需要及时依据其精神进行相应的修改或升级，以免在实施中出现矛盾。出现上述问题的原因是多方面的。首先，城市污水处理产业化是一新事物，各项法规、政策需要通过实践不断的完善；其次，部分地方政府对于自身在改革过程中的职能与定位有认识上的误区，一些需要地方根据实际情况制定的具体实施政策没有落实，甚至一些地方对城市污水处理产业化发展仍有顾虑，被动、消极地推行产业化；再次，由于各地污水处理产业化的基础及发展所处阶段不同，各地政府对于产业化的理解和认识会有所区别，对于产业化发展的规划部署及政策需求也不尽相同，这也会影响各地制定和出台产业化政策的积极性和进程。2、产业主体及市场发育欠缺1）产业分散、规模不足，企业改制滞后全国537座污水处理厂分布于600多个城市，产业分散、规模不足，无论是企业还是行业整体都缺乏规模效应；信息封闭、管理落后、各自为政、没有统一的行业协会，行业内本来就有限或薄弱的资金、人才、技术、设备、培训等资源不能实现有效的调配和流动。目前全国仍有大部分城市的污水处理单位没有实现完全的企业化运作，政企不分、政事不分、效率低下的现象普遍；部分已转制的企业，也存在一些问题，比如冗员过多效率低下造成成本增加，政府难以承担企业转制过程中由于人员安置等原因所引发的改革成本，企业化后必须计提折旧致使企业发展的压力加大等。我国城市污水处理产业缺乏有力的市场主体，企业主体经验和规模不足、产业集中度不高，缺乏竞争力。2）市场竞争不规范城市污水处理产业化发展处于起步阶段，还未完全形成公平竞争的市场环境，不正当的市场竞争和一些地区地方保护主义较严重。部分地方政府在投资多元化政策中，给予外资企业以“超国民”待遇，国内企业与国际企业不能公平竞争。3）产业链发育不健全，缺乏与相关行业的横向战略联盟我国污水再生利用环节发展速度缓慢，发展规模较小，制约了污水资源化，影响了整个产业链的良性循环。同时，城市污水处理是个相对垄断且综合性的产业，其发展需要包括投资、设计、建设、运营、技术设备配套以及咨询、服务等在内的各产业单元的相互配合。研究国际著名水务集团的特点不难发现：国际水务投资都是以战略联盟形式组成的，是集合了投资、工程、运营、服务等领域国际巨头的优化战略组合体的联合扩张。而我国目前与污水处理行业相关的设计、咨询、技术设备制造等行业发展程度不一，缺乏横向的强强联合。我国城市污水处理产业主体和市场之所以发育欠缺，主要是由于目前我国城市污水处理行业仍处于产业化发展的初级阶段，企业、政府都处于转型过程中，各项规章制度仍不完善，多年来事业化运作所留下的影响还未消除。产业主体仍处于企业化改制过程中，现有的污水处理企业多是从原来的事业单位转变而来的，缺乏独立运营的经验和市场运作理念，企业发展基础较差。政府处于转型初期，在角色定位及职能实施仍不到位，对企业行为还有一定程度的行政干预；政府对于产业规模、产业组织的发展方向认识不明确，大型城市尤其是特大型城市，在城市层面上进行以打破垄断为目标对污水处理行业的简单拆分，不利于本来就很弱小的企业主体的成长，破坏城市水业已经非常脆弱的产业组织结构；对于市场缺乏监督与管理