风险沟通与科技政治以中科四期环评争议为个案

風險溝通與科技政治：以中科四期環評爭議為個案杜文苓1,許靜娟2風險溝通是公部門在面對環境爭議時難以規避的課題。高科技產業製程日新月異、排放物質難以全盤掌握，使科學園區的設置和相關的環境風險評估，逐年遭受日漸強大的質疑聲浪與細緻的反對論述，所引發的政治爭議，也揭示了風險評估與風險溝通不僅是科學問題，更涉及環境治理的政治過程。本研究以中科四期環評爭議為例，探討技術官僚在面臨社會大眾的疑慮時，如何進行相關必要的風險溝通、科學資料詮釋與政策辯護？而這樣的對話機制背後的政治意涵為何？能否確實解答相關疑慮，增加決策的正當性，有其確實溝通的成效，亦或僅是單向的政策宣示與片面事實的選擇性告知？本研究從風險溝通的角度出發，透過新聞報導、檔案資料的分析，輔以田野的參與觀察，探討中科四期環評爭議過程中的輿論質疑，對照官方的回應舉措，檢視高科技光電產業污染爭議中，官方所呈現的風險溝通模式以及隱藏的科技政治意涵，探討高科技產業環境爭議未能得解的原因與挑戰。1世新大學行政管理學系副教授,[e-mail],0929277166,台北市木柵路一段111號2台灣大學建築與城鄉研究所碩士,[e-mail],0912216348,台北市木柵路一段111號壹、前言環境科技決策由於參與者眾，牽涉面廣，而利害關係人與決策者面對科學不確定性，更存在立場差異與意見分歧等問題，因此社會常需要不斷反覆的資訊交換以及意見的溝通過程，「風險溝通」已是現今公部門在面對環境爭議時難以規避的課題。台灣近年來不斷開發設置科學園區，以滿足光電、半導體廠等高科技產業快速擴張的要求。然而，高科技產業製程日新月異、排放物質難以全盤掌握，環境影響評估審查過程，在面對廠商開發時程的壓力，與外界要求參與評估與資訊揭露的聲浪中，更引發爭議連連。本文所探討的2009年中科四期二林園區的開發設置計畫，更是環評爭議中的經典案例。此案在2009年三、四月間，於營建署與區委會召開十多次會議審查，並於四月初送進環保署，啟動環評審查程序。歷經半年的專案小組審查過程，其中包括五次專案小組會議(加三次延續會議)與兩次針對放流水排放之專家會議(加一次延續會議)，專案小組最後在爭議聲中，做成「有條件開發」的結論，最後並於十月三十日的環評大會中通過。與其他科學園區開發設置計畫一樣，中科四期在環評第一階段即有條件通過。但其整體過程歷時半年，審查場域內常在外有群眾抗議、內有層層警力戒備中進行；而審查場域外則有環保機關與各界媒體報導以及論壇投書的筆戰交鋒，環保署更在其網站首頁成立「中科四期環評相關回應」專區，態度強硬抨擊外界質疑。上述回應方式與警力環伺審查會議之行政作為，皆創下環評史上審查之先例。「中科四期環評相關回應」專區的設立，表示行政部門對中科四期二林園區開發爭議的重視，其回應內容，更顯示環保機關在相關議題上風險溝通的策略。透過環評過程中行政機關與外界質疑的論述交鋒，本文想要進一步分析，科技官僚在面臨社會大眾有關環境風險的疑慮時，如何進行風險溝通、科學資料詮釋與政策辯護？而我們又應如何看待風險認知差異背後的政治意涵，以及環保行政機關實踐風險溝通之成效？進一步言，整個中科四期環評審議過程，行政機關呈現甚麼樣的風險溝通特性？透過新聞報導、檔案資料的分析，輔以田野的參與觀察，我們探討中科四期環評爭議過程中的輿論質疑，對照官方的回應舉措，檢視高科技光電產業污染爭議中，官方所呈現的風險溝通模式以及隱藏的科技政治意涵，解析高科技產業環境爭議未能得解的原因與挑戰。二、風險溝通與科技決策許多開發計畫與政策，多會牽涉環境風險問題，除了需依據法定程序進行事前之環境影響評估，開發單位與行政機關更無可避免地需要與民眾進行風險溝通。一些研究指出，風險的不確定性以及重大災變的潛在危機，例如波帕爾(Bhopal)化學爆炸事件，使民眾對政府和企業的專業知識與決策權力無法感到信任，產、官面臨正當性的危機，面對大眾的壓力以及擔憂潛在損失，風險溝通成為增進正當性，減少不確定性與對資源影響的手段(Chess，2001)。對現代國家而言，風險溝通是政府針對大眾風險覺知與行為的政治管理過程，並且被特定團體(比如美國EPA)大力地推展、工具性地使用。誰掌整握了風險論述，誰就最有可能掌握政治鬥爭。政府和企業做為風險事業的推動者與風險責任的歸屬對象，在風險溝通過程中，向來扮演積極的主導角色(Wynne，2005；PloughandKrimsky，1987)。Hayenhjelm(2006)注意到，絕大多數的風險溝通過程本質上是不平等的，這樣的不平等包括溝通的發起、風險知識的掌握，以及風險決策及影響三個面向。雖然由擁有知識與影響力的一方發起溝通，不必然帶來問題，但是涉及決策和合法性的問題的時候，不對稱的問題就必須被小心地處理，以避免造成決策的偏差。他的分析指出了溝通的權力問題，而一些研究也指出，在公共政策中，有效的風險管理，幾乎等同專家進行量化的科學評估，但公眾對風險的關心焦點可能不是數據的評估值，而是科技風險背後的社會目的、動力與利益(周任芸譯，Wynne著，2007)。大眾質疑政府風險評估與分配的合理性，故對專家風險管理模式提出質疑。Sismondo(林宗德譯，2007:287)認為，公眾對於科學的理解常常是針對「企圖將科學知識帶入公共領域」這個過程的研究，而常民對於專家的回應，與專家應用知識時採取的策略同樣引人入勝。科學理性與民眾的風險關切的確存在落差，倫理與地方社會議題無法被納入溝通的議程。當行政部門越來越倚賴專家知識進行決策，公眾質疑政府官員躲在科技專家，所謂第五部門，操弄決策的政治選擇(Jasanoff,1990)。並在菁英主義的模式下，以單向、專家主導的思維與強勢說服面對社會大眾質疑，顯現出來的回應模式包括(1)避免揭露資訊，透過先發制人的手段或訴諸社會契約確保決策權力；(2)訴諸獨立並且會運用理性決策架構的權力體；(3)教育大眾以專家的方式思考，而使民眾的疑慮因為缺乏對話機制而隱默（PloughandKrimsky，1987；周桂田，2004）。雖然科學不確定性使科學家意見常充滿分歧(DouglasandWildavsky,1982a)，但當危機發生時，專家官員和相關組織卻被期待必須採取口徑一致的說法，因為在衝突和不確定的時刻，論述上的一致性可以消除民眾的困惑和恐慌，並且統一資訊、減少衝突和達成策略上的控制。這背後隱含著命令控制模式的權力關係，和全知全能領導者的想像，不過，大部分涉及科技專業知識的爭議，並不存在單一的真實，將問題解讀成單一故事，通常只是轉移人們的注意力，也忽略了危機溝通的複雜性和受眾的多樣性(Clarke、Chess、Holmes、O’Neill，2006)。一些研究指出，風險包含了主客觀不同形式的評估，雖然專家嘗試提供客觀工具評估風險，但往往忽略社會脈絡與價值道德問題，而嘗試將風險在不確定性與猜測操作上簡化，也可能將個人偏見隱沒在不可觀測的計算中(DouglasandWildavsky,1982b)。Clarkeetal(2006)的研究進一步提醒我們，面對複雜的風險議題，任何單向而強勢的言說，需要更多小心的反省與檢視。事實上，在風險溝通的說服過程中，科學知識和政治權力交互鑲嵌，因而，科學知識並非完全「客觀純潔」，無涉價值選擇與價值判斷(朱元鴻，1995)。我國中科三期環評及霄裡溪高科技廢水汙染爭議中，清楚呈現了公部門與產業界面對高科技汙染風險爭議時的策略，科技風險所呈現的不確定性，在產業與行政部門主導的溝通場域中，被選擇性地解讀。TuandLee(2009)的研究指出，政府與業界常以「符合現行法規」正當化光電廢水的排放，將合法與無風險畫上等號。當輿論則質疑現行規定不完備、無法有效規範高科技廢水，環保署在研擬加嚴管制標準的協商過程中，卻傾向以廠商廢水處理的投資意願與成本，而非環境涵容能力做為主要考量，造成遲滯的風險管制。而當廠商以精確的金錢損失，抗衡無法確證的環境風險，公部門只能以充滿侷限的法規進行審核管制，消極地選擇廢水排放位置，未能積極的正本清源。缺少「確定」科學證據，成為產官消極默認環境風險的擋箭牌。DouglasandWildavsky(1982b)所指出的評估偏見，也在台灣的高科技環境風險評估中引發爭議。以中科三期開發案為例，環評通過的附帶條件中，要求開發單位委託執行健康風險評估，評估方法和範圍，卻因為商業機密與經費限制，將檢測範疇鎖定在煙道排放，忽略其他可能的風險源，例如地下水與灌溉水的汙染。當環保團體根據學術研究指出霄裡溪水體中存在特定有害汙染物，廠商被動委外檢測後，在環保署的會議中表示並無測到該物，主管機關亦未進一步求證。廠商的檢測結果在公部門的決策中被默認，相關討論在付諸於制度理性後消失。杜文苓(2009)因而認為，充滿假設與前提設定的科學研究，並無法真正處理複雜的環境風險，凸顯科學在風險爭議中的侷限與迷思，加上舉證能力與研究資源的不對等，在風險論辯中，地方民眾與環保團體面對決策依據的科學解讀，身處弱勢角色。從本土案例，我們發現科學研究並無法協助釐清環境爭議，反而成為產、官消極面對環境風險、拒絕改善汙染的理由，以及不同利益行動者據以各自表述的爭辯工具。掌握論述權的一方，主導了科學知識的生產、詮釋與解讀，進而影響管制政策。這也呼應Sarewits(2004)的論點：環境爭議中的科學研究，必然受到政治化的命運。因為不同的學門與方法，以特定的意義和規範性架構為基主，在分別的脈絡下都是正確的；位居不同政治、道德位置的人們，利用這些不可共量的科學事實，支持各自的立場。當科學的不確定性經常占據環境爭議的核心，並非因為缺乏科學性的理解，而是因為缺乏這些競爭性理解之間的共識，在政治、文化和體制脈絡中，又被放大為更複雜的爭議。因此他主張，科學本身不能解決環境爭議，甚至可能讓爭議擴大，必須先透過政治方法闡明環境爭議背後的價值基礎，科學才能進入扮演解決問題的角色。揭開科學權威的面紗，我們發現聲稱客觀中立的科學研究，並無法解決環境爭議的難題，反而因為利益相關人各自設定的問題不同，無法做到真正的溝通與對話。但往往行政部門所主導風險溝通的說服過程，除了科學知識被選擇性地使用，溝通之象徵建構與修辭也常是說服運用的策略之一。根據瑞典學者Corvellec和Boholm(2008)的個案研究，開發單位在環評報告中的風險論述的建構採取雙重的修辭策略：指認風險並加以分類，同時又將它建構成可忽略、可管理的。開發者有權決定如何評估處理這些風險，或是選擇處理哪些風險(而非另一些)的權力。該份報告未提及統計的不確定性、重大災害的可能性等問題，並透過微小、輕微等形容詞將風險中性化。這份研究提醒我們，環境影響評估報告是一份事實的文本建構，須小心檢視其中的邏輯連結，並且尋找其中被簡化的複雜現象、切割了哪些風險，或者某些潛在風險從未被提及。Uggla(2008)研究瑞典政府主導氣候變遷政策倡議，發現瑞典環保署利用媒體工具策略性地自詡為氣候變遷議題的代言人，同時強調某些被簡化的訊息，例如：氣候變遷是迫切議題，每個人的貢獻是必要的，可以從日常層次減緩氣候變遷，而這些改變並不會對生活帶來負面影響，行動為時不晚等，在個人行動層次上著墨，卻有意避開能源與核能相關爭議。透過一連串的倡議活動中，將氣候變遷重新形構成為單一的故事。作者批評整個過程流於單向的宣導與傳播，充滿教育和說服的意味，並嘗試將十分複雜的議題簡化。上述兩份研究提醒我們，以修辭學的視角檢視文本，除了能夠看出行動者說故事的技巧(Storytellingtechniques)，也必須解讀出那些未被言明的面向，這樣的敘事遺漏、排除了什麼？這種觀點有助於我們探索環保署在中科四期環評過程爭議的回應內容和言說技巧，批判性地發掘那些未被說出的故事。三、中科四期環評爭議概述中部科學園區分布於台中、雲林、彰化，於2003年開始動工開發。2008年8月20日，國科會宣佈中科四期園區甄選結果，彰化二林由於土地權屬單純以及縣政府的積極爭取下雀屏中選3。中科管理局隨即宣布中科四期的開發期程，指出：「