内蒙古自治区城市公共交通“十二五”发展规划纲要

—5—内蒙古自治区城市公共交通“十二五”发展规划纲要城市公共交通是满足人民群众基本出行的社会公益性事业，是重大的民生工程，推进城市公共交通科学发展，对于促进经济社会可持续发展尤为重要。“十二五”是自治区产业结构调整和经济转型发展、城乡和区域一体化进程、城镇化进程快速发展的关键时期，也是自治区进一步落实“公交优先发展战略”，实现城市公共交通科学健康发展的战略机遇期。为贯彻落实党中央、国务院的指示精神，切实落实公共交通优先发展战略，根据《内蒙古自治区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》要求，特制定内蒙古自治区城市公共交通“十二五”发展规划纲要，作为指导全区城市公共交通发展的纲领性文件。一、“十一五”时期城市公共交通发展回顾（一）取得的成绩“十一五”期间，自治区抓住国家“西部大开发战略”、扩大内需和经济转型的发展机遇，加快城市公共交通行业建设步伐，在运输能力、设施规模、服务水平、管理效率和科技公共交通等方面取得了显著成绩，有力地支撑和促进了全区经济社会发展。1．运输能力稳步提高“十一五”期间，自治区各级政府积极打造以公共交通为主体的城市出行模式，加快公交车辆更新与升级改造，不断扩大公交—6—运营服务网络，公共交通运输能力显著提升，公共交通运输总量明显增长。截止到2010年底，全区公交车辆总数达到7455标台，较2005年翻了一番；全区共有运营线路931条，运营线路总长度达到24572公里，公共交通运营总里程达到68446万公里；全区公交分担率约为13.8%，城市建成区公交站点300米覆盖率达到了47.6%。运输能力的显著提升，吸引了更多的居民选择公共交通出行，截止到2010年底，自治区城市公共汽（电）车客运总量超过10亿人次，是2005年的2.72倍，较好地满足了人民群众的出行需求。2．基础设施逐步改善“十一五”期间，各地积极拓展建设资金渠道，加大公共交通基础设施投资力度，公共交通基础设施规模、承载能力和供给水平得到了显著改善。截止到2010年底，全区共有公交调度中心298个，保养场面积达到9.8万平方米，停车场面积为91.2万平方米，自有停车场面积为75.6万平方米，实现公交车辆进场率达到66.9%，其中呼和浩特市、包头市、呼伦贝尔市、阿拉善盟公交车辆进场率均达到70%以上。公交专用道从无到有，呼和浩特、包头等城市率先铺设并投入运营，共计20.6公里。3．管理能力不断加强“十一五”期间，根据构建综合运输体系的需要，全区积极推进公共交通管理体制改革，并出台相关法规和扶持政策，营造公平竞争的运营环境，公共交通管理效率和管理能力得到进一步加—7—强。一是大部分城市完成了公共交通管理体制改革，将城市公共交通管理职责划入交通运输管理部门，为构建一体化的城市客运体系提供了体制保障。二是发布了《关于内蒙古自治区优先发展城市公共交通的实施意见》，提出了自治区公共交通规划编制、基础设施建设、运营与监管、行业改革和公交优先发展配套政策制定等方面的发展策略。三是法规建设较好地保障了公共交通行业有序发展，“十五”期间呼和浩特和包头出台的公共交通运营法规成为近些年来指导两市公共交通行业发展的重要基础。四是强化公共交通运营市场规范化建设，全区大部分城市形成了以国有企业为主导、多企业竞争的良好局面。五是推进城市公共交通现代企业制度建设，加强公交企业科学化和规范化管理，初步适应了城市快速发展需要。4．科技创新明显增强“十一五”期间，全区加快科学技术在公共交通行业的示范和应用，智能公共交通和绿色低碳公交成绩显著。一是公共交通IC卡系统技术、卫星定位技术（GPS）、应急救援技术等新技术和科技创新成果在城市公共交通领域得到应用，城市公共交通服务质量、安全应急能力和可持续发展水平得到有力提升。二是各盟市纷纷采取多种措施促进公交车辆升级换代，新能源、新燃料、高标准的节能环保型车辆得到深入应用，全区新能源公交车达到984标台，约占公交车辆总数的13.2%。三是已研发并应用新能源公交车及其关键零部件，其中永磁电机和动力电池制造技术已—8—相对成熟进行了大范围推广。（二）存在的问题“十一五”期间，自治区城市公共交通取得了长足发展，但是自治区公交优先发展尚处于起步阶段，全区城市公共交通仍然比较滞后，基础设施建设落后、有效供给能力有限、运输效率及服务质量不高的问题仍然比较突出。1．整体水平相对落后从全国范围看，自治区城市公共交通发展相对落后，无论是从发展认识、基础设施建设、运输装备，还是服务供给、投资水平等方面，均处于全国中下游水平。一是公交优先战略尚处于起步阶段，公共交通在城市交通系统中的主体地位尚未确立，公交分担率比全国平均水平低6.2个百分点，不能满足居民多样化的出行需求，且一类城市没有城市轨道交通。二是运输装备人均占有率偏低，不能提供充足、舒适的公交出行，以2008年为例，全区万人拥有公交车辆为7.66辆，低于8.37辆的全国平均水平。三是公交专用道建设缓慢，不能为“公交不堵”提高有力的保障，2010年全区公交专用道长度为20.6公里，远低于全国省平均水平158公里，严重影响了公共交通的竞争力和吸引力。四是公共交通用地被挤占、蚕食的现象普遍，尤其是站场设施落后，许多公交车辆只能露宿街头，存在较大的安全隐患，也给城市交通正常运行造成较大影响。五是基础设施投资严重不足，以2008年为例，全区公共交通投资比例为3%，远低于全国各省平均水平—9—13.5%。2．缺乏法律法规支撑2008年国务院大部制改革后，国家正在推进“城市公共交通条例”出台工作，但迄今为止尚未正式出台，自治区层面也没有出台相应的条例或管理办法。由于缺少城市公共交通管理法规的支撑，造成公交企业发展的属性定位、规划和财政保障、市场运行规则、安全管理、服务质量保障、基础设施建设、行业监管等缺乏充分的依据，法律上的真空造成了部分盟市“公交优先”在实施过程中无法可依。再者，由于缺乏公共交通行业标准规范，使得公共交通基础设施建设、车辆装备更新改造、运输服务水平评估等缺乏足够依据，造成公共交通建设和管理部门抓手不够。3．管理制度尚需完善目前，我区城市公共交通管理体制正处于过渡阶段中，统一的管理制度尚未建立。一是管理体制改革仍需进一步推进，2009年12月自治区政府机构改革时，明确“将原建设厅指导城市客运的职责划入交通厅”，并于2010年12月，自治区政府正式将城市公共交通管理职能划转交通运输厅，然而，目前全区仍有部分盟市和旗县没有完成移交工作，管理上的不完整性极大影响全区城市公共交通的正常运营和健康发展。二是管理制度和标准不够健全，受管理体制所限，全区尚未形成统一的管理制度和管理规范，导致全区城市公交发展速度和发展水平不均衡，差距逐年加大，影响了我区公交行业发展的整体性和稳定性。三是各盟市公—10—共交通规划编制工作参差不齐，全区除部分盟市着手编制和出台了公共交通规划外，大部分城市还缺少公交专项规划，导致公共交通发展缺乏纲领性文件予以指导。4．扶持政策落实有限公共交通政策措施是优先发展公共交通的重要保障之一，自治区于2009年出台了“优先发展城市公共交通的实施意见”，明确了支持公共交通发展的若干政策措施，但由于落实有限，使得公共交通发展动力不足，公共服务均等化进程缓慢。一是缺乏规范的、切实可行的财政扶持政策，公共交通发展缺少稳定的资金投入渠道，基础设施投资和公交运营补贴不到位，造成公共交通企业发展后劲不足；二是用地扶持力度不够，无法保障枢纽站场等基础设施的有效供给，影响了公共交通运行效率；三是城乡客运一体化创新不够，受法律法规、标准规范、税费政策等不统一的影响，农村班车不能进城、城市公交不能进村等诸多问题越来越凸显，给统筹城乡客运协调发展造成较大障碍，公共交通服务普惠于民任重道远。二、“十二五”时期城市公共交通发展面临的形势与需求“十二五”时期是自治区工业化、城镇化加速推进时期，也是自治区国民经济迈上新台阶、全面建设小康社会的关键时期，经济的高速发展必将带来旺盛的公共交通出行需求，也必将对公共交通服务能力和质量提出更高的要求。可以预见，“十二五”期间自治区公共交通的优先发展、加快发展和全面发展将更加关键、—11—更加迫切。（一）建设资源节约型、环境友好型社会要求确立公共交通在城市交通系统中的主导地位我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“提高公共交通出行分担比率”，也就是要打造公共交通为主体的城市出行格局。“十二五”期间，我区城市发展所面临的交通拥堵、环境污染、交通安全以及能源消耗等问题将日益严峻，为此，需要进一步落实“公交优先”发展战略，不断提高城市公共交通的竞争力和吸引力，确立公共交通在城市交通运输体系中的主导地位，引导城市向集约化、节约化发展。（二）引导和支撑经济社会快速发展要求城市公共交通“量”与“质”并重发展国民经济的持续快速发展和城镇化进程稳步推进，必将带动大规模的人员流动，预计到“十二五”期末，全区城市公共交通客运量将达到30亿人次，这就要求在加快提高城市公共交通服务的广度和深度的同时，还需要进一步提高城市公共交通的服务能力、服务质量和服务效率，实现公共交通服务“量”和“质”方面同步提升，为社会生产与生活提供安全可靠、经济高效、便捷舒适、多样化需求的公共交通服务，切实引导和支撑经济社会发展。（三）切实落实公共交通优先发展战略，构建现代综合运输体系要求公共交通发展要“软硬”结合公共交通优先发展是一项系统工程，既包括基础设施的优先—12—发展，也包括配套政策的优先发展，还包括与公共交通外部系统的协同发展。我区正处于公共交通优先发展起步阶段和单方式交通系统向综合交通运输体系的过渡阶段，这就需要在切实落实公共交通优先发展战略过程中做到软件设施和硬件设施相结合，做好城市公共交通配套政策和基础设施的同步发展和相互匹配发展。（四）基本公共服务均等化、关注民生要求城市公共交通加快统筹城乡发展基本公共服务均等化是加快城乡统筹步伐和缩小区域发展差距的有效途径和直接动力，民生问题是今后五年经济发展压倒性的问题。为城乡居民提供公共交通基本出行服务是我区推进公共服务均等化的一项重要民生工程，这需要尽快理顺城乡客运管理体制机制，尽快实现城乡客运的资源共享和有效衔接，着力推进城乡公共交通一体化发展和公共交通服务普惠于民进程。三、“十二五”时期发展的指导思想和基本原则（一）指导思想围绕我区全面建设小康社会和“富民强区”的战略目标，坚持“政府主导，优先发展；统筹规划，有序发展；改革创新，加快发展；以人为本，和谐发展”的基本方针，大力落实公交优先发展战略，转变发展方式，优化系统结构，加强统筹协调，完善政策措施，努力为人民群众提供高效、便捷、安全、经济、公平、绿色的公共交通服务。—13—（二）基本原则1．坚持公交优先、服务均等坚持城市公共交通的公益性定位，围绕切实落实“公交优先发展战略”，加快确立公共交通在城市交通系统中的主体地位，优化调整公交系统结构，扩大公共交通服务覆盖范围，逐步实现城乡客运一体化，推进基本公共交通服务的均等化。2．坚持统筹规划、分类指导充分发挥规划的先导和调控作用，统筹公共交通与城市经济社会的协调发展，统筹城市内、城乡间和城际以及不同运输方式的协调发展。结合不同类型城市的经济发展水平和交通需求特征，对各类城市及公共交通体系中各交通方式的发展进行分类指导。3．坚持政府主导、规模经营合理确定自治区和地方政府在城市公共交通发展中的职责关系，坚持地方政府在发展城市公共交通中的主导地位，自治区和地方政府共同推动城市公共交通发展。充分整合城市公共交通运营资源，优化市场格局，推进企业集约化、规模化经营，不断提高行业服务质量和运营效率。4．坚持节能减排、科学发展以节能减排为核心，合理规划，科学发展；以建设低投入、低消耗、低排放、高效率的绿色公共交通系统为导向，加快转变发展方式；坚持快速发展与可持续发展并重，走资源节约、环境—14—友好型发展道路，着力建设与资源环境和谐共存的公共交通体系。四、“十二五”时期发展的目标和重点任务（一）发展目标1．总体目标“十二五”期间，进一步落实城市公共交通优先发展战略，在基础