地域差异的中国农村基础教育发展与香港的教

120地域差異的中國農村基礎教育發展與香港的教育投資援助容萬城香港浸會大學教育學系教育經濟學者們重視教育的經濟價值，在眾多的教育經濟學研究中發現，透過教育過程中產生的增值，可以大大提升個人的生產力。因此，教育所產生的綜合生產力可推動整體經濟發展，亦即「教育與提升生產力之間的關係對經濟發展有直接影響」，而最為明確的證據在教育投資對農村經濟發展中最為顯著（Dension,1962;1964;Lookheedet.al.1980;JamisonandLau,1982;PsacharopoulosandWoodhall,1985:38-42;Weiet.al.1999）。鑒於這情況，本文嘗試探討中國農村基礎教育政策在近年的發展，並介紹香港各界人士近年在中國進行的教育投資如何配合中國貧困地區的基礎教育發展。再者，這些教育投資經驗對香港當前的教育改革會帶來一些甚麼啟示呢？本文第一部份介紹中國貧困地區基礎教育的概況及財務安排政策；第二部份介紹香港各界人士過去對中國貧困地區基礎教育的援助。第三部份解釋貧困地區的教育行政及教育經費分配所面對的困難及新政策如何解決問題。最後總結經驗，展望未來中港兩地在教育投資政策上的發展路向。中國貧困地區基礎教育概況中國以農立國，農村人口龐大，達8億7百39萬人（中國統計年鑒，2001），佔全國人口的七成多。按中國國家統計局（2001）發表的最新統計資料顯示，學生全部學費只相當於國民生產總值的2.23%（見表一），而且目前全國大部份的農村基礎教育仍然落後，特別是偏遠省份及山區的情況更為嚴重。中國教育部也承認，中國仍屬於教育欠發達的國家（中國教育部，2002），這情況對整體經濟發展相當不利。表一：2000年中國中小學生學費佔國民生產總值表小學初中高中總計在校人數（萬）13,0136,2561,29520,564如每年學費（RMB$1,000）2,000億如每年學費（RMB$500）1,000億2000年中國國民生產總值89,404億教育支出佔國民生產總值2.23%資料來源：中國國家統計局（2001）據統計，助學工程「希望工程」實施十幾年來，總共才募集了十幾億元人民幣，這只是杯水車薪而已。如果等待這些貧困地區的經濟發展和貧困人口脫貧，雖然能解決普及教育問題，但這不單是一個漫長的過程，而HongKongTeachers’CentreJournal《香港教師㆗心㈻報》,Vol.2©HongKongTeachers’Centre2004121且教育的落後又將嚴重影響這些地區的經濟發展和貧困人口的脫貧。Whitty（2002:113-114）指出，教育發展的落後對兒童有直接及間接的影響。貧困的學生的身體狀況一般較差，從而影響他們的學習能力，同時造成生活上情緒較為波動。由於他們缺乏學習機會，更缺乏在家中的學習指導，正因如此，使他們產生了對社會環境及事物的冷感和失望，影響了他們正常身心的發展，繼而形成社會上相對地大的弱勢社羣，造成教育落後與經濟貧窮的惡性循環。很多教育界人士認為，所謂「基本上達到『普及九年義務教育』目標」，仍有甚多不善之處。面對較普遍的失學、輟學現象，就產生了一個問題：為什麼不按照《義務教育法》強制執行呢？答案很簡單：因為貧窮，交不起學費雜費，而貧窮是無罪的（新華社，2002）。在中國，仍有近七千萬貧困的農民，因為窮而被逼放棄權利和義務，一方面是因為不能忍受貧困的折磨，及面對外界的物質引誘，於是輟學到外地闖蕩，希望能改變現狀；另一方面是因為家長沒有能力支付子女上學所需要的費用，於是提前放棄對孩子的培養（朱德全、王慧萍，2001）。要從根本上解決在貧困人口中推行普及義務教育的問題，教育部認為必須修改《義務教育法》，明確規定政府必須實施免費義務教育。這樣，法律才能保障《義務教育法》的實施。但目前貧困地區教育落後的惡果已經突出顯現，超生、破壞生態、生產力低下，嚴重地限制了這些地區的發展，也拖慢了全國的經濟發展（新華社，2002）。造成中國農村基礎教育發展地區間差距的原因十分複雜，主要因素包括：（一）地區間經濟發展的不平衡。（二）農民生活困難、居住分散、資訊閉塞是造成教育發展地區差距的直接原因。（三）自然環境是影響教育發展地區間差距的重要客觀因素。（四）傳統生活習慣和文化觀念的影響，如重男輕女和不同宗教信仰的影響。（五）地方的教育政策和教育思想相對落後，學校教學質量低下，效益不高，也是造成教育發展地區差距的現實原因。（六）教育投入不足，辦學條件差，師資隊伍不健全。（七）少數民族語言、文字的教學存在問題（吳德剛，2001；羅華，2001）。122圖一：中國教育發展地區間差距地區一（9省巿）：北京、天津、上海、廣州、江蘇、浙江、山東、遼寧、吉林。有國家級貧困縣30個。地區二（12省）：河北、陝西、黑龍江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、四川、海南、山西。貧困地區義務教育工程於1995年-1997年展開。地區三（9省區）：內蒙古、廣西、貴州、雲南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆。貧困地區義務教育工程於1998年-2000年實施。資料來源：中國教育部《國家貧困地區義務教育工程》《九年義務教育法》與「小馬拉大車」自上世紀50年代直到80年代，中國的義務教育一直實行國家辦學、中央集權、財政單一供給的管理模式。直至1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議通過《中華人民共和國義務教育法》，並於同年七月一日起實施，才用法律形式正式確定了義務教育這新體制。《中華人民共和國義務教育法》從嚴格意義上來說，「義務」的教育是「免費」的教育（中國網，2002）。《義務教育法》明確規定：「公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會」，「國家對接受義務教育者免收學費」。該法規定，「實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證」，同時提出了「地方負責，分級管理，誰辦學誰掏錢」的原則，但當時並未對各級政府的職責作出明確的規定。其實，這種政策是沿襲了自清末民初到40年代，中國在鄉村推行教育時以地方自籌資金為原則的傳統，即由地方的祀田、廟產中撥出經費，由政府接受（李健東，1996）。1989年，國家對財政體制進行改革，決定在鄉一級建立財政，包括教師工資在內的十幾種支出放在鄉財政，這項改革更強化了「誰辦學誰掏錢」的投資體制。1992年發佈的《義務教育法實施細則》，進一步把以地方為主負擔教育經費的特徵加以明確。由於中國的教育行政及教育經費的分配，主要是按地域分區自治管理，即「地方負責，社會參與」。《義務教育法》第八條規定：「義務教育事業，在國務院領導下實行地方負責、分級管理」（吳德剛，2001）。不過，以往中國內地的義務教育是出現了許多問題，造成了一個扭曲的現象：中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了負擔義務教育經費的責任；縣鄉政府財力薄弱，卻承擔了絕大部分義務教育經費。這種政府間財力與義務教育事權責任的不對稱，是義務教育――特別是農村基礎教育經費短缺的重要原因。許多研究者將這種不對稱狀況稱為「小馬拉大車」和「大馬拉小車」（中國農村研究網，2002）。123中國農村義務教育本來就投入不足，負債發展；農村稅費改革後，面臨投入有減無增，正常運轉困難；義務教育投入體制不合理，鄉村弱肩難以承擔義務教育的重擔；農村義務教育投入責任極待明確等等（見表二），問題皆待解決，而教育扶貧便是改善這些地區的貧窮落後的基本措施。表二：1994-1998農村義務教育經費收入來源的變化年度總計財政預算內教育撥款教育稅費校辦產業、勤工儉學及社會服務用於教育支出其他財政性收入社會捐、集資學雜費其他收入1994100%59.114.43.20.312.18.62.31996100%52.615.93.10.316.39.02.71998100%57.716.12.13.47.910.91.9資料來源：中國教育部財務司編《中國教育經費統計年鑒》；周曉紅、孫豔霞（2002）據中國國務院發展研究中心的調查，中國的義務教育經費78%由鄉鎮負擔，9%左右由縣財政負擔，省負擔11%，中央財政負擔不足2%。而中央和省級政府的教育事業費大部分用於高等教育，對義務教育只承擔補助貧困地區和少數民族地區的責任。因此，經濟收入低的縣份對教育投資的承擔便頗為艱巨，而對於位處偏遠山區的小鄉鎮及小村落而言，教育經費更是少得可憐。有時候，甚至老師的薪金要以「寫白條」的方式經年拖欠，至於校舍、家具，以至一些基本的設施也沒有足夠資源進行修補，更遑論添置新的設施。這些情況不單對學生的學習構成障礙，而且日久失修的校舍對老師和同學的生命構成威脅。因此，在一些赤貧地區，由於當地政府缺乏經費開辦學校，所以無法貫徹中國「九年義務教育法」的政策。有時候，學生為了上學，不得不翻山越嶺的到鄰村的學校上學（胡一帆，2002；郭健如，2003）。所以，這些山區的教育問題是極需要外界伸出援手，幫助解決的。而這問題也牽動了不少海外華人的關注。香港援助中國各級教育的概況自1950以來，香港各界團體一直支持中國的教育發展，不過都是零散、規模很小，大多數以捐助家鄉的教育發展為主。到1990年初，中國青少年發展基金會發起「希望工程」後，引起了香港人對內地貧困地區基礎教育的關注，激發港人對內地貧困地區基礎教育進行投資的熱情。以下是部份香港各界人士及團體近年來對中國內地貧困地區的教育投資（見表三）。表三：香港各界人士及團體近年來對中國內地貧困地區的教育投資分類團體名稱教育投資（投資範圍）苗圃行動由一群香港志願人士在工餘成立於1992年，致力促進中國基礎教育，為中國7個省份，包括廣東、湖南、四川及雲南等，提供資助金額逾9,000萬，在各地捐資興建420所學校。近年舉辦「行路上廣州」步行籌款活動。現每年資助逾26,000名內地中小學生的書簿雜費，共同資助內地貧困學童繼續學業。春蕾計畫「春蕾計畫」是1989年中國兒童少年基金會發起並組織實施的一項救助貧困地區失學女童重返校園的社會公益事業。慈善團體育苗計畫由政府教育人員職工會及香港資助小學校長職工會聯合發起的「廣東省偏遠地區育苗助學計畫」，自1993年至今，共籌得善款逾1,400萬港元，成功支持30多個縣市共95所學校進行維修或重建。124中國燭光教育基金捐資興建33所學校：廣東省21所、貴州省10所、湖南省及四川省各1所。其中17所已建成，有16所仍在興建。長城教育基金由一群教育界及工商界人士成立於1999年，一）資助廣東省連南瑤族自治縣龍翔學校學生學雜費專案。二）資助內蒙古自治區視障兒童專案。三）「千台電腦寄愛心」活動。四）與香港教育學院及廣東省連南縣教育局，聯合舉辦「邊遠地區教師素質工程」之「連南縣小學教師繼續教育培訓」，由香港教育學院派出教師培訓連南250名小學教師。香港培華教育基金1981年秋，李兆基、霍英東、鄭裕彤、郭炳湘等到內地參觀後決定回港後成立「培華教育基金」，為祖國培養人才。自成立以來，共資助內地367個不同專案，受資助參加培訓人士達10,433人，不少人士已成為內地中、高層官員。培訓內容包括經濟與工商管理、旅遊與酒店管理、稅務會計、英語、醫學、室內設計、園林管理、海洋石油企業管理、物業管理、城市規劃、環境保護等多種專業，特別是對各級少數民族幹部和西部地區幹部的培訓。香港福建希望工程基金會由旅港福建籍人士組成，已在國內援建77所「希望小學」，分佈在福建、西藏、雲南、貴州、新疆和廣東等13個省份。另外又資助了萬餘名貧苦學生的五年學習費、捐出70套「希望書庫」及15套「三晨影庫」現代教學設備予有需要之學校。香港元朗東莞同鄉會在中國廣東大沙洲，新陸，田寮下，梅溪等地興建五所小學，為二千多名學童提供完善的學習。雁心會在湖南、貴州、廣西、雲南及陝西等地區捐資興建學校，共提供5,000個學位。川彥社在廣東省連南資助超過5,000名學童；在貴州省多個縣巿捐資接近3,000,000元，重建危房學校。愛心力量在廣西省賀州巿、廣東省雲浮