北京市土地利用总体规划(1997-2010)

北京市土地利用总体规划（1997-2010）一、总则土地是人类赖以生存和发展的基础。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策。北京是我们伟大祖国的首都,全国的政治和文化中心。编制和实施北京市1997-2010年土地利用总体规划,优化配置本市有限的土地资源,充分发挥土地的经济效益、社会效益和生态效益,对首都的发展建设,保证党中央、国务院在新形势下领导全国工作和开展国际交往的需要,以及保障我市经济和社会的可持续发展,实现跨世纪发展目标,具有十分重要的意义。多年来,在党中央、国务院的直接领导下,市委、市政府按照国家的有关政策法规和要求,大力组织开展土地资源的保护、开发、利用和综合整治,保障了首都的发展建设和人民生活及各项生产的用地需要。但是,由于我市人多地少、特别是人均耕地较少、后备土地资源匮乏,随着人口的增加和经济社会的快速发展,土地利用问题越来越突出。从现在起到下个世纪的前十年,是我国实现第二步战略目标、向第三步战略目标迈进的关键时期,同时也是人口增长、经济发展对土地资源的需求进一步加大,各类用地矛盾集中的时期。为此,应根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针政策,以《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》为指导,依据《北京市国民经济和社会发展'九五'计划和2010年远景目标纲要》、《北京城市总体规划》（1991-2010年）、《北京市生态建设规划》及有关国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力和各项建设对土地的需求,从全局和长远利益出发,按照中央提出的对土地资源实行严而又严的保护与管理,在保护中开发、在开发中保护,开发与节约并举,以节约为主,努力提高土地利用效率的原则和方针,科学地编制《北京市土地利用总体规划1997-2010年》（以下简称《规划》）,指导全市各项土地利用活动。《规划》编制的基本原则是：坚持从我国基本国情和我市的实际出发,进一步贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策;严格保护基本农田,控制非农业建设占用农用地;走节约用地和内涵挖潜的路子,统筹安排各类、各区域用地;保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用;坚持占用耕地和开发整理复垦耕地相平衡。《规划》以1996年为基期,2010年为规划期,并展望2030年的土地利用。二、土地资源利用状况和面临的形势（一）土地资源利用状况根据土地利用现状调查,1996年全市农用地面积为1137723公顷(1706.58万亩),占土地总面积的69.30%;建设用地面积为270868公顷(406.30万亩),占土地总面积的16.51%;未利用地面积为232463公顷(348.69万亩),占土地总面积的14.19%。农用地中,耕地面积为343921公顷(515.8万亩),园地面积为99320公顷(148.98万亩),林地面积为63080公顷(946.20万亩),牧草地面积为4209公顷(6.31万亩),水面面积为59470公顷(89.21万亩)。建设用地中,居民点及工矿用地面积为220381公顷(330.57万亩),交通用地面积为35538公顷(5131万亩),水利设施用地面积为14949公顷(22.4:万亩)。未利用地中,荒草地面积为128125公顷(192.19万亩)，盐碱地、沼泽地、沙地及滩涂苇地共计18402公顷(27.60万亩),裸岩等其他未利用地计85936公顷(128.90万亩)。北京的土地资源在区域自然环境的影响下,在长期的社会经济发展过程中,经过自然与人文因素的综合作用,形成了较为独特的土地利用现状特征:---具有典型的大城市及其郊区用地的特点。虽然从土地利用结构上看,我市土地利用类型、利用方式复杂多样,其中农用地面积最大,占土地总面积近70%,农用地中耕地和林地又占85%,但同其他地区相比,非农业建设用地比重较大,居民点及工矿用地和交通用地两项占土地总面积的15.58%,是全国平均水平的5倍,全市的人口和产业主要集中于城市用地,形成了以城市用地为核心、郊区用纳服务于城市的特点。---具有明显的圈层结构的特点。从地域上看,由城区向近郊区、远郊区呈现这样一种圈层结构:城区城市建设用地--近郊区城乡混合用地--远郊平原区商品粮、副食品生产基地(城郊农业用地)--远郊半山区、山区林果生产基地(城郊生态农业用地)。这种圈层结构主要是由城市的辐射作用造成的,这种作用具有距离衰减的特征,同时这种结构也同我市的地形结构相吻合。这种圈层结构是动态的,随着城市的进一步发展,会进一步向外推移。---土地利用的程度和效益较高。全市大多数土地已利用,已利用土地面积占土地总面积的85.81%,其中近郊区和平原区土地利用率达95%以上,同全国其他地区相比,土地利用的集约程度和效益也比较高。我市土地开发利用的历史悠久,在长期的生产实践中,在合理利用土地方面,积累了丰富的经验,特别是近年来,我市坚决贯彻土地基本国策,狠抓'开源'和'节流'＼取得了显著成效,土地利用朝着合理的方向发展,土地利用率和土地利用的综合效益逐步提高。但是,日益突出的人地矛盾,已成为制约我市经济和社会可持续发展的主要因素之一,主要表现在以下几个方面:1．土地资源人均占有量少,总体质量不高。按全市常住户籍人口计算,人均土地面积仅0.152公顷(2.28亩),不及全国平均数的1/5,人均耕地0.032公顷(0.48亩)、人均林地0.058公顷(0.87亩),分别为全国平均数的30%和31%。根据市房屋土地局及有关专家所做的土地资源质量评价,全市土地资源中好的和比较好的一、二、三等地仅占35.3%;耕地总量中,中低产田占44.3%;林地总量中,有林地面积只占38.5%。而且,我市水土资源配合不协调,水资源短缺已成为土地资源开发利用的重要制约因素。2.耕地面积减少过多。据统计,1949-1995年全市耕地净减少131627公顷(197.44万亩),年平均减少3760公顷(5.64万亩),其中1993-1995年三年共减少耕地58860公顷(88.29万亩),年均19620公顷(29.43万亩),耕地减少主要是农业内部结构调整占用(占53.85%)和各项建设占用(占36.99%)。3.可开发利用的土地资源不足。目前,全市未利用地中宜农地仅15600公顷(23.40万亩)左右,主要分布在延庆盆地、山前洪积扇、浅山缓坡及永定河沿岸,宜林、宜牧地主要分布在山区和半山区,开发利用有一定难度。4.土地利用仍存在一定程度粗放利用现象。虽然我市的土地利用正逐步由粗放向集约转变,但从许多方面看,仍较为粗放。首先是多年来建设用地以外延扩展为主,占用了大量土地,而实际利用效率较低,特别是前一时期“开发区热”和“房地产热”造成大量土地利用效益偏低，甚至造成闲置和浪费;农村居民点中空心村、闲散地大量存在,人均用地达237平方米,超出国家标准高限87平方米;城镇存量土地也还有相当潜力。其次农用地的实际利用水平和产出率偏低,耕地的有效利用面积和单产水平都不高,果园单产及林地的单位生产量等都低于先进水平。5.土地生态环境有待进一步改善。近年来,我市的环境问题越来越突出,大气污染特别是水体污染和固体废弃物污染的加重,以及地下水的过度开采,化肥、农药、地膜等的过度使用,再加上水土流失和风沙化,使得土地出现退化趋势,土地生态环境遭到一定程度的破坏。目前,我市受污染的耕地达84000多公顷,50%以上的河段受到不同程度的污染,水土流失面积达304000公顷,风沙化土地达88700公顷,尚有260000公顷荒山荒地需要绿化。（二）土地利用与管理面临的形势本世纪末到2010年,是我国改革开放和社会主义现代化建设事业承前启后、继往开来的重要时期。我市的土地利用与管理工作既具备前所未有的有利条件,又面临一些不利因素,任务相当艰巨。有利条件:党中央、国务院对土地管理特别是耕地保护问题高度重视,决定实行世界上最严格的耕地保护和土地管理制度,并修订了《中华人民共和国土地管理法》,从而为完成跨世纪土地利用与管理的目标任务提供有力保障;坚持可持续发展战略,并把节约和高效利用资源、保护生态环境作为可持续发展战略的一项主要内容,对节地挖潜、保护耕地、加强土地生态环境的综合治理、实现土地资源的永续利用将产生巨大的推动作用;实行经济体制和经济增长方式两个根本性转变的方针,将促进土地利用方式和管理方式的深刻变化;中央始终坚持把农业放在经济工作首位,长期稳定农村基本政策,特别是延长土地承包期30年,为保护耕地、推进土地整理和开发提供了有利的政策环境;国民经济持续快速健康发展,综合国力不断增强,将会不断增加对土地的投入;特别是北京作为首都和国际交往的窗口,有利于吸收国内外的资金和技术,同时首都的人才优势和科技优势以及知识经济时代的到来为保护和合理利用土地资源提供了有力的人才和科技保障.当然,我们也应该看到一些不利因素:人口持续增加,人口对土地的压力进一步加大;随着首都的发展建设,全市国民经济和社会的快速发展,工业化、城市化进程加快,农用地和建设用地的矛盾进一步加剧;长期以来粗放型、外延性的土地利用方式,仍存在一定惯性作用,要引导其向集约型转变还需作艰苦而持久的努力;社会主义市场经济体制尚处在建立和逐步完善阶段,土地利用的宏观调控机制和法制建设有待加强,经济建设中的短期行为在一些地方还比较严重,不利于节约和合理利用土地；农用地总体产出率低,保护耕地缺乏内在经济动力。三、《规划》的目标和方针（一）土地利用规划的目标《规划》的总目标是:统筹安排各类用地,在保护生态环境的前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式逐步向集约化转变，土地利用结构和布局进一步改善，土地利用的经济效益、社会效益、生态效益都有比较明显提高，为保障首都的发展建设和各项只能的充分发挥，以及实现我市跨世纪经济和社会发展目标提供土地保障。具体目标是：1.用地特别是耕地得到有效保护和综合整治。耕地面积保持平衡，到2010年，耕地面积保持在34000公顷（516万亩）以上，其中基本农田保持在299400公顷（449万亩）以上，占现有耕地面积的87%以上。园地以结构和布局调整为主，总面积不再增加。通过大力开展植树造林，林地面积有较大幅度增加，到2010年林地面积达到785800公顷（约合1180万亩），林木覆盖率达到50%以上。牧草地有所增加，水面面积基本保持稳定。同时通过加强中、低产田和其他农用地改造，耕地及其他农用地质量得以进一步提高。2.合理安排各项建设用地，在保障首都各项职能充分发挥对建设用地的需求和各项重点建设项目及基础设施建设用地的前提下，建设用地总量得到有效控制。规划期内，全市新增建设用地控制在36000公顷（54万亩）以内，其中占用耕地不超过22000公顷（33万亩），在各项建设用地中，城市建设用地新增控制在12200公顷以内，卫星城及其他建制镇用地新增控制在9000公顷以内，交通，水利等其他建设用地新增控制在14800公顷以内。3.土地整理由点到面全面开展,未利用地得以适度开发。到2010年全市通过土地整理和土地开发复垦增加耕地24290公顷(36万亩)以上,增加其他农用地157000公顷(235万亩)以上。4.土地生态环境有进一步改善。到2010年,基本控制住水土流失、风沙危害,水源区水质得到改善和提高,土地退化趋势得到控制。规划期间,将完成坡耕地、河滩地及库区耕地退耕2000公顷(3万亩),治理水土流失面积304000公顷,更新改造风沙区林地68700公顷,开发治理沙荒地20000公顷,自然保护区面积扩大到全市面积的8%,实现高标准农田林网化,城市绿化覆盖率达40%,人均公共绿地超过10平方米。（二）土地利用远景展望预计到2030年,我市将达到或接近人口峰值年,人口总数将达到1400万人左右。2011-2030年间,各项建设用地仍将有所增加,但随着用地方式的转变,建设用地利用效率将进一步提高。保障首都农产品的稳定供应,关系到首都发展和安定的大局,因此应继续保持耕地面积和其他农用地的基本稳定,并努力提高农用地的质量和效益。土地生态环境将进一步改善,建