战后台湾农村发展概述初稿

1戰後台灣農村發展概述(初稿,請指正)蔡培慧1摘要台灣農業結構發展，經歷了戰後初期至1966年「米糖創匯、以農養工」、1967-1978年「計劃性經濟專業農作」滿足國內消費需求、1993年起推動「農業貿易自由化」以市場競爭力決定產業存續，國家職能商品化的結果，傳統農業被迫全盤放棄。結構轉變乃是國家控制之下的產物，國家透過土地改革、肥料換穀、農業專業區、農業機械化等措施達成計劃性經濟目標，然而1993年GATT烏拉圭回合談判之後，台灣政府尊循農業協議，計劃性經濟措施失調，國家將自身職能商品化，台灣農業分歧為市場經濟、小農維生二條不同路線。面對不同處境的農民社群，應細緻的探討農民「受剝削」內涵，筆者認為農民受剝削具有經濟層面與文化層面二層涵義，因此農村工作不僅僅是生產資料的鬥爭更是意識形態的鬥爭。1.農復會與台灣農業結構轉變戰後台灣農村發展與美援體制下之中國農村復興聯合委員會（以下簡稱農復會）密切相關。自1948年8月5日中美兩國簽定中國農村復興聯合委員會協定（AgreementProvidingfortheJointCommissiononRuralReconstructioninChina），確立了美國以經濟援助、專家指導協助中國農村發展的前提下，農復會於該年10月1日於南京正式成立。至1978年9月15日因中美斷交美方照會台灣終止雙方農業合作並停派美籍委員，農復會乃於1979年3月15日結束（邱湧忠，1991）。農復會成立之初除行政部門外，設立技術部門，分為農業增產組、綜合計畫組、1作者世新社發所碩士，台大農推所博士班研究生，E_mail：[e-mail]2地方自力啟發組、社會教育組四組，期間經過二十次的調整擴增為植物生產組、畜牧生產組、農業經濟組、農業信用組、水利工程組、鄉村衛生組、森林組、漁業組、農民輔導組等九組。國民政府遷台之際，農復會組織體係也一併移到台灣。農復會的組織架構採取專家指導，各級計畫審核的扁平式組織制度；其業務推展的最高權責單位為委員會，設立初期委員共五位，三位中國籍、二位美國籍，1957年美籍委員減少一位，1964年中國籍委員減少一位，此後三位委員為農復會決策核心。農復會創建之初中方委員為蔣夢鱗、沈宗瀚、晏陽初；美方為RaymandT.Moyer、JohnE.Baker，由蔣夢鱗擔任主任委員。Moyer參與美國農業部主導之中美農業合作方案並曾任中美農技團副團長、Baker曾任華洋義賑會總幹事。中方委員由總統指派、美方委員由美國指派，高層級的政治任命，使得農復會得以一個非正式官方專業組織主導台灣農業變革三十年。農復會存續期間，運用美援，徹底改變台灣農村結構。台灣政府1951年至1966年接受美援達1,407,600,000美元（葉萬安，1967）。其中非計劃型捐款713,300,000美元，主要為進口物資以穩定經濟民生,進口物資以小麥及麵粉、原棉、大豆、化學肥料及油脂，此五類物資佔同時期進口總額達52%。計劃型援助為357,900,000美元，百分八十一用於經濟建設，電力佔32.2%，礦業及製造業佔25.8%，交通運輸佔14.1%，農業佔9.6%。除了美援外，尚有因美援物資出售與貨款收回之循環運用之臺幣援款34,896,000,000元，運用經濟建設中以農業項目為最大筆，佔16.0%。美援不僅僅提供物質援助，更透過技術合作，訓練、主導台灣菁英思維，透過美援支持選送出國者2,749人，訓練項目以農工為主，農業698人，李登輝可謂箇中翹楚。攸關台灣農業商品化、機械化、專業化的措施都由農復會擘劃：1946年台灣林業接收、1949年三七五減租、1950年肥料換穀、1951年公地放領、1958年開發海洋漁業、1963年農田水利建設、1975年推行農業生產專區、1976年山坡地保育利用等等。換句話說台灣農業發展乃是依循著美國主導的第三世界國家現代化發展的架構，美國透過經濟援助、專家指導逐步完成了台灣農業結構的轉化，將台灣農業由家庭農場維生性產業轉業為現代化經濟性產業。維生作物產轉向經濟作物的種植，表示農民進入了市場機制的依附發展中。經濟作物的生產必須投注較高的資本，購買幼苗、整地、施肥、僱工採收。進入市場之後，市場自由化造成價格劇烈變動與盤商的剝削，後果都由農戶自行承擔，收成扣除成本及工資往往所剩無幾，經濟農作未必保障高收入，農民一旦加入市場3機制的競逐，或將陷入借款投資、收成還債的惡性循環中。結構轉化的跡象可以從成果觀察，三方面交互影響台灣農業。第一土地關係重組，鄉村社群倫理為現代行政體係取化，二為農業全面商品化，生產資料商品化、農業交換市場化，農產進入國際貿易以賺取外匯；其三農業技術（機械、基因、化肥）的改良，農業大幅增產、擴大農產品供給以應付國內人口大量由農業部門轉利至工業部門之勞動力再生產需要，由於機械與增產，使得農業勞動力需求低於人口自然成長，大量移轉至工業部門，為台灣社會創造了工人階級、中產階級。然而正因為結構轉化，使得台灣農業全面捲入資本主義市場的競爭，勞動剩餘為工業部門奪取。2.台灣的農業變遷歷程概述變遷歷程關於台灣農業結構分析，大抵是以台灣整體經濟變遷脈絡之上。戰前1929年矢內原忠雄《帝國主義下的台灣》以及1941年川野重任《台灣米穀經濟論》即以前資本主義社會的視角，分析日本殖民地台灣以米糖為基礎的農業經濟，如何由封建傳統經濟轉化為前資本主義社會。戰後台灣農業經濟研究，延續著為資本主義奠基的分析，肯定台灣農業對於台灣工業資本形成的貢獻（李登輝，1980、尹仲容1963、廖正宏等，1986、劉進慶，1995、陳玉璽，1995）。李登輝曾言明，農業對台灣早期經濟發展的重要：「農業所扮演的角色是非常重要的。在一定的耕地面積上盡量增加農業生產，並在國外換取外匯，以供工業機械與原料進口之用。同時，農民亦在國內市場購買工業消費品，拓展幼稚工業品之銷路。」(李登輝，1980：394)。李、尹二人以國家發展主義路線，側重分析國家政策如何以農業扶植工業，如何將勞動力作有效的部門轉移。劉進慶與陳玉璽則以依賴理論的角度，側重於觀察日本殖民政府與國民政府對台灣所推行的農業、經濟政策，如何奪取農業剩餘，完成初期工業資本的積累。劉進慶歸結出戰後台灣初期（1945-1966）經濟結構的三個特色：1.將殖民時代日本4母國的獨占資本(電力、糖業、肥料、煙酒…等等)順利轉移為國家資本；2.土地改革使傳統的地主租佃制解體，提高農業單位生產力，而國民政府解嚴前的專制統治，以穀換肥、順利的將農業利潤移轉至工業資本積累；3.運用美援與美、日資本，推進台灣本地資本。（劉進慶，1995、陳玉璽，1995）筆者整理了台灣農業發展歷程，台灣農業主要經歷以下四個階段：1950～1966：1950國府遷台，正式將台灣由殖民經濟反轉為發展主義國家經濟。1950～1966年為第一次進口替代時期，此時農業以米糖生產為主，國家以壟斷資本製糖、以肥料換穀低價收購稻米，再將庶糖、稻米的出口為台灣創造了大量的外匯，累積國家資本，此外土地改革三七五減租、公地放領、耕者有其田則奠定了台灣小農農業的基本型態，並且有效的強化了國家治理的基礎。1966～1978：1966年台灣的工業出口產值超過農業出口產值，同年國內生產毛額工業也超過農業，此後，工業優勢一直維持著台灣高度的經濟成長率。1966-1978是為出口導向與進口替代時期，此時台灣農村社會及農業支持台灣發展表現在三方面：1.低糧價以維持勞動再生產結構的穩定；2.農業產值不足以支撐農村勞動力、工業生產事業需要大量便宜的勞動力，大量勞工湧入都會，投身於工業生產的行列，導致都市擴張、農村破產。3.農村作為社會安全瓣，有效的吸納了因為景氣循環波動的失業人口。農村的調節功能維繫著台灣社會的穩定。1978～1993：此時期台灣經濟蓬勃發展，1976年，台灣經濟成長率達13.9%，此後，長達15年經濟成長率皆維持在7%以上，而台灣農業則受到1978年中美談判展開，台灣大量進口雜糧，並且受制於中美貿易條款，限制稻米出口，加上美國公平貿易法案：201、301條款的制約，台灣米糖經濟瓦解。1981年起，台灣農業產值降至10%之下。此時期台灣農業相較於工業、服務業部門的蓬勃發展，產值相對低落，而且台灣農業逐步降低主要農作物米、糖的種植，轉而推動農業專業區，鼓勵分殊化農作（水果、花卉）及畜牧、漁業（表三、四）等經濟性農作，以滿足台灣社會內部需求。1993～：1993年關稅貿易總協定（GATT）烏拉圭回合談判，達成農業協議之後，台灣農業進入了農業自由化時期，簡言之，此時期的台灣農業放棄計劃經濟主導模式，交由市場競爭力決定產業發展與存續。1993年台灣農業產值佔國民生產毛額比例3.6%，持續下滑至2001年佔1.9%，農家所得僅佔非農家之77%，且農家所得來源農業收入佔非農業收入之18.5%（表四）（主計處，2004）。農業自由化除了貿易自由之外，更破壞本土農業主體，透過基因轉置、種苗培育及化肥輸出與控制，這個世界將成為單一物種產區，農業集中生產的結果，是區域個性的抿除，這一層危害之深遠，更甚於貿易落差。5土地改革國民政府來台著眼於政治治理及社會經濟發展的考量，於立國思想指導平均地權大旗下，推行土地改革。土地改革的順序先農地再市地、先保佃再扶值佃農、先公地再私地。不過，台灣的土地改革僅完成農地土改，尚未擴及市地。我們所討論的土地改革看得也是農地這一塊。台灣於1949年以前，佃租動輒佔產值的一半以上，佃農收益泰半為地主奪取。農復會為了提昇生產效率、掌握農民，於1949年開始，實施三步驟的土改：1949年實施「三七五減租」、1951年實施「公地放領」、1953：實施「耕者有其田」。根據葉萬安(1967：21-22)在《二十年來之台灣經濟》所彙整的資料，土地改革梗概如下：1949年開始第一步驟，實施「三七五減租」政策，即田租最高不得超過1948年主產物的37.5%，…限定為1948年主產物的37.5％，其目的在使佃農增產的所得，全部為佃農自己所有。1951年政府又採取了第二步驟「公地放領」。所謂公地放領，是將政府原來出租予農民的公有租地，使承租佃農承購，取得所有權。1953年又進一步實施「耕者有其田」政策，…政府規定每一農戶持有之耕地不得超過一定的標準（中水田為三公頃，旱田為六公頃），超過此項標準者，即由政府收購轉讓給佃農，而地價按全年主要作物正產品收獲量的二倍半計算，由承購農民分十年連同利息平均分歸攤還。亦即承購農民每年償付地價尚不及每年正產品收獲量的30%，較之原來的37.5田租還要少，而且十年後耕地即為耕農自己所有。另一方面政府將地主耕地收買，給予30%的公營事業公司2股票，餘70%給予實物債券，分十年均等攤還，並加給利息年息4%，每年由承購農民所償付的地價付還給地主。到1963年十年期滿，除少數因特殊原因外，所有地價已償付完畢。實施土地改革，受益農民為467,000戶，佔當時農戶的60%。1949年實佃戶佔總農戶的39%，半自耕農佔25%，自耕農佔36%；1965年之佃農13%，半自耕農佔20%，自耕農佔67%。自耕農所持有的耕地由56%提高至86%。（葉萬安1967：2所換取的股票為台灣水泥、台灣紙業、台灣農林、台灣工礦。即所謂四大公營公司。622）。大刀闊斧的土地改革，對於台灣農村社會產生重大而深遠的影響。就個人層面而言，農地自有確保了勞動所得扣除田賦與水租等國家稅收之後，全數由自家獲取，家庭在有限的範圍內，可以自由選擇交換的型態，諸如教育支出、生活用品支出、儲蓄等，前二項有助於勞動預備隊伍及台灣輕工業消費品的市場，巧妙的將農業勞動剩餘移轉至工業部門。就國家層面而言，土地改革破除了鄉村結構中鄉紳階級掌握生產資料（土地、水利、地區市場）以掌握社會權力的結構，順利的藉由水利設施、農業產銷達成國家中央集權的目標。稻米產銷簡要說明農業變遷及土地改革過程之後，我們探究稻米產業的變化。戰後初期台灣為爭取外匯以農養工乃大力擴展稻米的種植，以水利建設3擴大灌溉面積增產，以肥料換穀4低價買入稻穀，再以公糧外銷日韓等鄰