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1加快完善三江源生态补偿机制,保障“中华水塔”生态环境安全王金南田仁生张惠远刘桂环(环境保护部环境规划院,北京,100012)孔志峰(财政部财政科学研究所,100036,北京)三江源是长江、黄河、澜沧江的发源地,具有巨大的水源涵养功能,为全国乃至东亚地区提供了淡水资源,被誉为“中华水塔”;三江源具有显著的防沙保土功能,是江河源头重要的屏障;三江源地区是世界上高海拔地区生物多样性昀集中的地区,是世界高原生物及自然资源的基因库,三江源地区具有强大的生物多样性保育功能,为众多的珍稀濒危动植物提供了生存场所;三江源地区的高原森林、草地、湿地等生态系统是重要的碳库,具有重要的减排功能;三江源是全球气候变化的敏感区,对全国乃至全球的大气、水量循环具有重大影响。三江源对国家的生态安全、经济社会发展具有无可替代的战略作用。目前,三江源地区人口、资源环境矛盾十分突出,需要生态移民的人口比例很大。据有关部门测算,三江源地区目前超载146%,随着人口的增长和生活水平的提高,要达到草畜平衡,区域内部分农牧民需要搬迁转移和就地转产。由于三江源地区自然条件的限制,长期以来主要靠草原畜牧业、产业结构单一,可供转移人口的地域和就业渠道狭窄,富裕劳动力转产和人口异地安置的难度非常大。三江源生态保护造成三江源地区人口、资源和环境矛盾极为突出,急需建立生态补偿长效机制来缓解这一矛盾,确保三江源地区生态地位的长治久安。为此,我院联合财政部财政科学研究所于2009年开展了三江源地区生态补偿机制的调查和研究。初步的结论和建议如下:本报告是国家科技重大专项《水体污染控制与治理》主题六的《流域生态补偿和污染赔偿政策与示范研究》课题的中间成果。三江源调查期间,调研组得到了青海省人民政府环境保护厅、财政厅、发改委等部门,青海省环境科学研究院、青海省环境监测中心以及玉树自治州人民政府的支持,在此表示感谢。2一、分析目前三江源生态保护规划和政策实施问题,是建立和完善三江源生态补偿政策的重要基础。2005年,国务院批准实施了《三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》(以下简称《保护区规划》)。通过三年多运行,《三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》开始暴露出一系列问题。主要包括:一是《保护区规划》没有充分考虑青海省原有基础公共需求不足的现状。由于青海省原有的公共设施比较落后,在三江源地区连昀基本的交通、电力等问题都没有得到初步解决。因此,在三江源地区开展生态保护建设,还需要更多的配套项目。二是《保护区规划》没有充分考虑三江源建设的“软件”建设费用。国务院批准的《保护区规划》的重点,是对三江源自然保护区的“硬件”(主要是基本建设项目)建设进行了全面的规划。而要确保三江源自然保护区得以可持续发展,就必须有一定的软件(主要是指相关的人员、设施等)配套。三是《保护区规划》没有充分考虑三江源生态保护与建设工程的运行费用,这严重影响了《保护区规划》实施的有效性和三江源地区社会经济发展的可持续性。财政部2008年的转移支付方案主要是通过提高部分县区补助系数等方式,来完成三江源等地区的转移支付的。因此,其主要的参考数据是三江源等地的实际财政收支情况,并没有对三江源等地的财政增收减支因素进行分析。由于在财力不足的情况下,很多该支的支出无法纳入本级预算,因此,实际财政收支情况并不能代表其实际的增收减支需求。为此,需要根据一般性转移支付的思路,对三江源的转移支付进行重新测算。二、正确处理三江源生态保护与生态补偿中的若干关系,是建立和完善三江源生态补偿政策的关键环节。三江源生态补偿是集社会、经济、环境的一个复杂的系统政策工程。2008年,国务院出台了《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》,其中明确提出加快建立生态补偿机制,在青海建立三3江源国家生态保护综合试验区的要求。在此背景下,青海省人民政府又提出了《三江源国家生态保护综合试验区建设总体规划》(以下简称《试验区规划》)。鉴于三江源地区的独特生态功能、生态保护主体功能和社会经济发展水平,在制定三江源生态补偿政策时,应充分考虑以下5个方面的关系。一是生态保护与社会经济发展及民生改善的关系。发展经济、改善民生是每一个地区和民族的基本权利。三江源地区由于独特的生态功能决定了不能采用传统的模式来发展经济和改善民生,需要通过政策和机制创新把生态保护的价值体现到经济价值上。因此,三江源地区的主流社会经济发展模式就是“保护三江源生态环境,发展环境友好型产业”,而且保护生态环境是重中之重。二是《保护区规划》和《试验区规划》的关系。《保护区规划》已经实施,而且实施期限是2005-2020年,而《试验区规划》至今没有批准。为了提高生态补偿效率和避免“重复”补偿,尽管两个规划的实施范围和对象基本相同,但在实施组织、资金安排、政策配套等方面都需要协调。尤其在制定《试验区规划》之前,必须开展《保护区规划》实施中期评估,在评估基础上根据规划衔接原则制定、批准和实施《试验区规划》。三是生态补偿与扶贫的关系。由于三江源地区生态环境的恶劣和经济发展严重滞后,加上广大牧民文化水平普遍很低,接受教育培训和就业的机会普遍很小,这一地区的扶贫任务非常艰巨。目前,三江源贫困人口比例达到60~70%。因此,生态补偿要与扶贫以及农牧民增收、生态移民等改善民生工程密切结合,把生态补偿作为当地脱贫的重要手段,设立“生态保护”就业岗位,提高三江源生态保护的可持续性。四是政府主导和社会参与的关系。毫无疑问,三江源生态补偿的主体是各级政府,特别是中央政府的独特作用。但是,在采用政府主导型的生态补偿机制时,依然可以采用其他鼓励社会参与,甚至是市场主导型的生态补偿方式。一些“造血”型的、非资金型的生态补偿4方式应该得到鼓励,如东部地区为三江源地区或青藏高原地区以“一对一”的方式开展教育帮扶,东部地区与西部地区建立就业援助“协议”等。五是生态补偿与生态保护绩效的关系。三江源生态补偿要有明确的政策目标,特别是实施生态补偿达到的生态保护绩效目标。要把生态补偿与地方生态保护的政府责任以及领导考核联系起来,对没有达到生态保护目标和绩效的要在下一年度扣减生态补偿资金,实行领导政绩考核的生态保护“一票否决制”。三、社会和谐稳定、生态持续改善、民生显著提高是建立三江源生态补偿机制的重要政策目标。建立三江源生态补偿机制和政策的总体目标是:在科学发展观和青海“生态立省”战略的指导下,分析识别三江源生态保护和社会经济发展的主要障碍,充分依据《保护区规划》和《试验区规划》任务和目标,坚持生态保护政府主导和社会参与原则,结合地区经济社会发展状况和农牧民生产生活实际,争取用5到10年的时间建立三江源生态补偿政策体系,为三江源的生态保护提供一个持续长效的机制,昀终实现三江源地区社会和谐稳定、生态持续改善、民生显著提高的目标。具体目标包括:完善《保护区规划》实施的生态补偿。这是一个近期的目标,主要是根据《保护区规划》完善第二期(2011-2020年)的三江源自然保护区的生态保护与建设工程项目的补偿政策,核心是完善和提高相应的项目补偿标准以及项目后续的运行资金补偿。完善基于生态保护的财政转移支付。这也是一个近期的目标,主要是根据三江源地区各州市生态保护贡献度、社会经济发展水平、政府财力、贫困人口等因素,完善现有的财政转移支付政策,促使财政政策更加体现生态化。5建立可持续发展和改善民生的补偿机制。这是一个中长期的目标,主要是为建立长效的生态保护体系确立一个可持续的生态补偿机制,特别是支持政府有效管理、生态产业发展和民生改善的补偿政策。完善生态补偿政策的支撑体系。主要是为了实施上述政策以及《保护区规划》和《试验区规划》,建立相应的管理体制、税收优惠、绩效考核、滚动改进等支撑体系。四、建立生态化的一般性财政转移支付制度是完善三江源生态补偿长效机制的关键所在。根据一般性转移支付的思路,对三江源的财政转移支付进行重新测算。其主要内容包括:标准财政收入的测算。主要考虑:(1)三江源保护区作为禁止开发区,因此导致的产业结构调整,对三江源财力的影响;(2)三江源保护区规划落实形成的投资拉动型财政收入(如基本建设形成的营业税收入),属于一次性的临时收入,在规划的项目结束后,将不再出现这方面的收入,因此,需要采取一定的办法,如通过打折处理等,计算标准财政收入;(3)收入努力程度。受主体功能区影响,三江源地区政府尽管采取了一系列措施,努力增加财政收入,但仍难以提高其收入水平,特别是非税收入增长能力不足,需要通过测算,予以解决。标准财政支出的测算。考虑的因素包括:(1)三江源规划建设的公共产品,所需要增加的运行成本。(2)三江源管理局的运行成本;(3)环境监测的成本;(4)生态移民的管理成本;(5)其他需要考虑的成本。五、完善配套政策是建立三江源生态补偿机制的重要保障。在生态补偿的同时,处理好生态保护与区域发展的关系,提高生态补偿资金的使用绩效。完善配套政策,是建立三江源生态补偿机制的重要保障。6一是建立促进产业转型的非税收入政策。包括:根据三江源地区产业转型的实际,赋予地方政府如下非税收入权:在机票、车票、宾馆、旅游点门票等,附征三江源生态产业发展基金;形成三江源“生态标志”,在相关绿色产品的价格上,附征三江源生态产业发展基金;形成针对三江源生态保护和治理的相关非税收入体系,如提高排污费标准,碳汇交易等,由三江源管理局负责征收和管理,收入归三江源四个州;对三江源地区的非税收入,实现全留政策。二是为后续产业发展提供政策支持。结合退牧还草政策,积极争取有关部门的支持,制定更加优惠的政策,建立向草原牧区倾斜的信贷激励机制,加强政府贷款方面的对退牧区牧民的支持力度,提供多种融资渠道,依托三江源的资源优势,发展后续产业,从单一的草原畜牧业走向多元化经营。以当地主导产业带动牧民致富,改变牧民群众的传统观念,调整牧区产业结构,改变放牧生产方式,推广饲草种植、舍饲等先进适用技术;以集镇建设与牧民定居相结合、第一产业与第三产业相结合、单户经营与联户经营相结合的方式,积极探索牧区经济发展的新路子,调整和优化牧区经济结构,推进牧区经济的新跨越。三是建立政府生态保护绩效考核体系。包括:建立在生态保护基础上的政府绩效考核体系;建立在生态保护和生态功能基础上的生态监测指标体系;建立在生态监测指标体系基础上的生态补偿资金绩效评价体系;结合生态保护建设工作考核指标体系和考核办法,建立生态补偿资金使用绩效考核评价制度,对各项财政专项补助资金的使用绩效进行检查考核,并制定相应的奖惩制度,使财政生态补偿资金更好地发挥激励和引导作用。四是完善生态补偿制度实施监督体制。在确立三江源生态补偿机制的主体及形式后,应该建立一个配套的监督执行机制才能保证整个生态补偿机制运行的效果。监督的主体主要由环保部门的监督和财政部门的监督组成,并且在其中应该引入公众参与机制,如进行调查还可举行听证会的形式,让公众真正参与到生态补偿的过程中来。要积7极探索一条监测、评估、监督生态补偿效果的新道路,避免生态补偿成为“豆腐渣”工程、腐败工程,防止补偿流失。以上研究结果供领导参考。如有建议或指示,请反馈我院。附件:三江源生态补偿机制和政策方案初步设计研究主送:部长、副部长、党组成员、总工程师、核安全总工程师抄送:办公厅,规划司,法规司,污控司,生态司,环评司,科技司,总量司、监测司、监察局,国际司,人事司,核安全司,宣教司、机关党委等相关单位签发人:王金南电话:010-84915262联系人:田仁生传真:010-849152388附件:三江源生态补偿机制和政策方案初步设计研究王金南田仁生张惠远刘桂环(环境保护部环境规划院,北京,100012)孔志峰(财政部财政科学研究所,100036,北京)三江源对我国国家的生态安全、经济社会发展具有无可替代的战略作用。建立三江源生态补偿机制是国家生态补偿政策体系的重要组成,是西部可持续大开发战略的重要支撑。为此,环境保护部环境规划院结合国家科技重大专项《水体污染控制与治理》主题六的《流域生态补偿和污染赔偿政策与示范研究课题》,联合财政部财政科学研究所开展了调查研究。在此基础上,
本文标题:加快完善三江源生态补偿机制
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