中国城市管理体制及其运行机制研究

1中国城市管理体制及其运行机制研究（研究大纲，征求意见稿摘要）中华人民共和国住房和城乡建设部建科（2009）80号文件批准立项目录第一章国内外城市管理研究综述第二章城市管理的科学概念和基本内涵第三章我国城市综合管理体制第四章城市综合管理运行机制第五章现代城市管理中的应急管理第六章城市综合管理行政执法第七章城市综合管理法律法规体系第一章国内外城市管理研究综述第一节发达国家城市管理情况第二节我国城市管理研究综述┅┅必须直面中国东中西部、南方北方城市发展水平差别极大的现实，探索符合中国实际、具有中国特色的城市管理模式，可以断言，中国特色的城市管理模式必将是多种管理模式长期共存。第二章城市管理的科学概念和基本内涵第一节城市的基本属性一、城市的基础功能和衍生功能二、城市的公共空间和专属空间第二节城市规划、建设与管理的关系城市规划建设管理机构的设置历史上长期三位一体、统筹兼顾。在目前城市规划建设管理机构分设的情况下，应该强调城市管理应当提前介入到城市规划、建设工作中，城市规划、建设工2作也应当提前兼顾考虑到城市管理工作。城市规划、建设、管理工作由一位副市长分管比较有利于工作。按照各城市的实际情况，欠发达地区还可以保持传统，城市规划建设管理机构可以合并为一个机构统一管理，方便协调，减少管理成本。目前的实践来看，在发达城市地区，规划、建设部门合并是一个趋势，广东省、四川省、浙江省、广西壮族自治区等省区都逐步实现规划、建设部门的一体化。城市管理部门单列设置也成为一个大趋势。这种趋势反映了我国城市化水平不断提高，城市管理工作任务日益繁重，必须有单独设立的城市管理部门才能胜任现代城市管理工作，这也标志着我国城市管理时代正在到来。第三节城市管理的科学概念一、城市管理的定义本课题对城市管理、城市综合管理、城市专门管理、城市常态管理、城市应急管理给出如下定义：城市管理，是城市政府对城市行政辖区内一切人、事、物的管理活动的总称。城市综合管理，是指城市政府或城市政府依法成立的城市综合管理部门依照法律授权或行政授权，依法维护城市基础功能设施，管理城市公共空间，保障城市健康运行，促进市民和谐相处的行政行为。城市专门管理，是指城市政府或城市政府依法成立的城市专门管理部门依照法律授权或行政授权，依法管理在城市行政辖区内各种相应的政治、经济、文化专门活动，保障公民的合法权益和活动的正常进行，促进城市的政治文明和经济文化繁荣的行政行为。城市常态管理，是指城市政府在城市各项基础功能设施正常运转，城市公共空间秩序良好，城市各项政治、经济、文化活动正常开展情况下，进行的旨在保持城市正常状态的常规城市管理活动。城市应急管理，是指城市政府在城市部分基础功能设施不能3正常运转，城市部分公共空间秩序混乱，城市部分政治、经济、文化活动不能正常开展情况下，进行的旨在尽快恢复城市常态的非常规城市管理活动。在这五个定义中必须强调如下关键要素：（1）城市管理的主体是城市政府，城市政府是城市管理的第一责任人。代表城市政府实施城市管理的机构必须是依法成立的政府工作部门。如果不是城市政府或城市政府组成部门，在科学意义和法律意义上，任何机构都不具备城市管理主体资格。（2）城市管理的最终依据是法律，城市管理活动依据来源于法律授权或行政授权。如果没有明确的法律授权或行政授权为依据，城市管理活动不能开展。（3）城市综合管理的职责范围是维护城市基础功能设施，管理城市公共空间。不属于维护城市基础功能设施、管理城市公共空间的职能，应予调整完备，职责过多过滥的，应予整合规范。（4）城市综合管理的目的是保障城市健康运行、促进市民和谐相处。所以，“和谐城管”是城市综合管理的最高境界。（5）城市综合管理活动是行政行为，具有公益性、综合性、专业性、强制性、简单重复性、个体损益性（执法环节）。城市综合管理相对人必须配合或服从，城市综合管理内部要求有一支执法队伍保障城市综合管理活动的正常进行。为避免或减少城市综合管理执法过程中不必要的冲突，必须要有公安部门等建立公务协助机制。（6）一些城市专门管理部门的部分职责，涉及到城市基础功能设施和公共空间管理，如果管理较好，应当由专门管理部门继续管理，但应当纳入城市综合管理统筹协调机制。城市综合管理部门的一些工作涉及到专门管理，也必须接受城市专门管理部门的管理。（7）一些城市专门管理部门的职责，完全属于城市综合管理范畴，应当纳入城市综合管理系统，作为二级局或直属单位履行相应职责。4（8）城市常态管理和城市应急管理，二者既有区别，又相联系，应当统筹考虑。（9）城市综合管理和城市专门管理是按事权划分的。由于我国实行城乡一体和城乡统筹行政区划体制，城市专门管理部门的管理权范围通常都会外延到乡村。所以，城市专门管的特定含义是一个城市政府专门管理部门只负责履行一个系统的事权，并不涉及区域概念。相应的，城市综合管理的特定含义是一个城市政府综合管理部门要履行多个系统的事权。二、城市管理的内容城市管理既可以按事权分为综合管理和专门管理，也可以按状态分为常态管理和应急管理。城市综合管理内容：包括给水、电力、通信、供热、交通运输、供气、垃圾收运、排水、园林绿化、应急食品等城市基础功能和城市公共空间。城市专门管理内容：城市行政辖区内基于城市基础功能之上的所有政治、经济、文化活动，如宗教局管理宗教活动，文化局管理文化活动，卫生局管理医疗卫生活动，税务局管理税款征缴活动等。城市常态管理内容：包括城市常态下的一切城市综合管理和城市专门管理活动。城市应急管理内容：包括城市应急状态下统一指挥的一切城市综合管理和城市专门管理活动。其中最关键的是保障城市生命线，如食品供应、饮用水供应、电力供应、通讯畅通、医疗设施、交通管制、信息发布、安全措施等。三、城市综合管理的依据城市综合管理理论上来源于城市的基本属性和运行特征；行政上来源于法律授权和行政授权。城市管理综合行政执法权是城市综合管理权的衍生权。四、城市综合管理的特性5五、城市综合管理的目标第四节城市综合管理的基本内涵一、城市基础功能管理目前，基本包括：给水、电力、通信、供热、交通运输、供气、垃圾收运、排水，园林绿化、应急食品等。二、城市公共空间管理第三章我国城市综合管理体制第一节我国城市综合管理体制沿革一、改革开放前近当代的中国城市管理二、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》、《城市道路管理条例》、《城市供水条例》《城市房屋拆迁管理条例》等的颁布与实施┅┅出台了一系列相关法规和规范文件，地方政府也成立了名称不尽统一但实际从事城市综合管理工作的协调机构、工作部门或二级单位，比如城市管理委员会、城市管理办公室、城市管理局、市政管理局（委）、市容管理局（委）、园林管理局（处）、环卫管理局（处）、城建监察支队等等，为建立科学规范的城市综合管理体制作出了积极探索，积累了丰富的实践经验，也留下了一些深刻教训。三、城市管理领域相对集中行政处罚权的实施十多年的实践表明，虽然在城市管理领域相对集中行政处罚权大大推动了中国城市综合管理事业前进的步伐，作出了不可磨灭的历史性贡献，但城市综合管理权和城市综合管理行政执法权融为一体比较有利于做好工作。城市综合管理权和城市综合管理行政执法权完全分离归属不同工作部门会使城市管理综合行政执法部门举步维艰，需要进行再一次制度创新。这也恰好吻合了城6市管理综合行政执法权是城市综合管理权的衍生权的理论。四、城市管理职责和管理体制的决定权下放城市政府2008年7月11日，国务院决定将城市（综合）管理职责和管理体制的决定权交由城市政府，开始和国际城市综合管理的基本原则接轨，中国城市管理事业迎来了春天。各城市政府有权依据本城市经济社会发展水平和文化传统决定本城市综合管理部门的职权范围和管理体制。根据国务院的精神，广东省委、省政府在全国率先提出加强城市综合管理的指导意见，要求各城市设立城市综合管理局，整合收编原有城市管理行政执法、市政管理、市容环卫、园林绿化等工作部门和单位，统一行使城市综合管理权和城市综合管理行政执法权，形成一盘棋、管到底的大城管格局。第二节城市综合管理体制的现状一、城市综合管理局模式目前所知最佳模式。比如广东省阳江市、韶关市、江门市等已经挂牌。中山市将结合本课题实践研究，作为全国城市综合管理局模式的示范单位。江西省宜春市虽然名称叫做城市管理局，但事实上也是城市综合管理局模式。统一城市综合管理权和城市管理综合行政执法权的城市综合管理局模式，是我国城市综合管理体制努力追求的方向。二、城市管理行政执法局模式目前全国已有大约一半的城市设立了类似机构，名称大体有三种：城市管理行政执法局，城市管理综合行政执法局，综合执法局。这种模式，通常行政管理权与执法权分离，只有城市综合管理行政执法权，没有或基本没有城市综合管理权（比如福建省漳州市），有的还是事业单位（比如山东省胶州市），类似于纯粹的执法部门，不像一个政府工作部门，协调成本较大。应当尽快规范调整。7政府序列的工作部门，不应当存在纯粹的执法部门，行政执法职能应当从属于行政管理职能，也就是说，一个政府工作部门应当首先有法定的行政管理职能，相应的行政执法职能自然包含其中。三、建设局或规划局下设城建监察支队或城管执法局模式改革开放以来城市管理最初的模式之一。目前仍有将近一半的城市保留这种模式，有的挂靠在建设局（比如河南省济源市），有的挂靠在规划局（比如广东省清远市）。也有的城市成立了城管执法局，但挂在建设局（委）下面（比如山东省青岛市）。建设局或规划局下设的城建监察支队或城管执法局，都是事业编制，经费和人员编制基本上没有保证，一般不具备行政执法主体资格。应当尽快规范调整。四、市政市容管理委员会模式比如北京市，北京市市政市容管理委员会从行政管理职能上看，基本上符合本课题所说的城市综合管理职能的要求，实际上就是北京市的城市综合管理局，只是单位名称不够科学规范，职责不够全面。应当尽快规范调整。北京市市政市容管理委员会下设城市管理行政执法局，保障其城市综合管理职责的全面顺利履行，也符合本课题对城市综合管理体制的要求。五、市政府直属城市管理办公室模式比如湖北省荆门市、四川省西昌市，实际履行城市综合管理职能，有的还下辖有城管执法支队，职能似乎比较完备，但又未纳入政府工作部门，行政管理职能也比较欠缺，应当尽快规范调整。六、市容局（委）+城管执法局模式比如江苏省南京市、吉林省长春市，先设立了市容管理局，后来在相对集中城市管理领域综合行政处罚权的浪潮中，又加挂了城市管理行政执法局的牌子，多块牌子一套人马，履行部分城市8综合管理权和城市综合管理行政执法权。市容局（委）+城管执法局模式，行政管理权范围较窄，行政执法权范围较宽，行政管理权和行政执法权宽窄不匹配，行政执法权范围远远大于行政管理权范围，工作的协调度较低，应当尽快规范调整。七、城市管理局+城管执法局+城管办模式比如江苏省泰州市、淮安市，先将市容、环卫、城建监察单位整合成立了城市管理局，后来在相对集中城市管理领域综合行政处罚权的浪潮中，又加挂了城市管理行政执法局的牌子，多块牌子一套人马，履行部分城市综合管理权和城市综合管理行政执法权。由于行政管理权和行政执法权宽窄不匹配，行政执法权范围远远大于行政管理权范围，工作的协调度较低，后来又由城市政府成立以市长为主任的城市管理委员会进行统筹协调，将办公室设在城市管理局，形成城市管理局+城市执法局+城管办模式。这种模式协调成本高，市长一旦其他工作较忙无暇顾及，整个工作秩序就难以保证，这就是为什么有的城市城市管理委员会作用发挥较好（比如淮安市、中山市），有的城市城市管理委员会作用发挥较差的原因。因此这种模式也应当尽快规范调整。八、城管执法局、市政委员会、市容局（委）多头管理模式比如陕西省西安市，城管执法局、市政委员会、市容局（委）都是城市政府工作部门，三架马车齐头并进，分别履行城市综合管理权和城市综合行政执法权。这种模式，表面上看是城市政府对城市管理工作很重视，实际上是机构重叠，浪费行政资源，与中央大部制改革精神背道而驰，应当尽快规范调整。西安市有关领导认为西安市城市规模较大，城市综合管理领域工作内容较多，应当多