第5章--公共危机管理

第五章公共危机管理危机管理正在成为公共管理领域中的一个重要问题。当前，人类正处在一个风险社会中，危机对社会公众的生命、健康与财产安全构成了严重的威胁，其演进路线与发展方向具有不确定性，需要管理者在紧迫的时间内、巨大的心理压力下迅速地作出决策，并有效地加以应对。公共危机具有系统性与复杂性的特点，因而，综合性成为现代公共危机管理最基本的特征。公共危机管理的过程可分为减缓或预防、准备、响应以及恢复四个阶段，它们是一个闭合的流程。在危机管理中，机制建设问题至关重要。从总体上说，危机管理机制按照危机演进的时间顺序可分为三类：事前的前置机制、事中的应对机制和事后的延展机制。具体而言，前置机制包括预测预警机制和信息报送机制；应对机制包括决策机制、处置机制、信息发布机制和社会动员机制；延展机制包括恢复重建机制和调查评估机制。重点问题·公共危机的概念·公共危机管理的基本特征·公共危机管理的原则·公共危机管理的过程·公共危机管理机制第一节公共危机与公共危机管理一、危机管理成为公共管理的一个重要课题公共危机管理是当前世界各国政府共同关注的一个重要问题。这是由两个方面的原因决定的：其一，人类在全球化、后工业化的过程中进入了一个危机事件频发的历史时期；其二，由于科学技术的发展，人们转变了被动地应对风险与灾害的局面，开始积极地预测风险、化解风险，主动地应对、处置灾难，探索进行有效应对的途径。因而，危机管理既是社会治理中的一个时代课题，又表现出人类面对各种各样的危机事件积极行动的进取精神。20世纪90年代以来，随着经济全球化的浪潮奔涌而来，风险社会的特征迅速凸显，各种影响国家安全、公共安全、环境安全与社会秩序的不确定、不稳定因素日益增多，公共危机发生的频率高、危害的程度大、影响的范围广。同时，我国也正处于社会转型时期，经济发展不均衡、社会矛盾积聚、道德滑坡等所导致的各类挑战公共安全的公共危机事件迅速增长。种种迹象表明，在国际与国内因素的共同作用下，公共危机不仅影响着社会的和谐稳定，也考验着政府的执政能力。危机管理已经成为公共管理中的一项重要课题，也是公共管理者必须掌握的一项基本技能。公共危机的发生对公众的生命、健康与财产安全构成了严重的威胁，对社会的安定造成了极大冲击。它需要政府在尽可能短的时间内有效地调集全社会所蕴藏的人力、物力与财力资源，及时地加以应对，以遏制、消除公共危机的后果。在公共管理主体多元化的条件下，非政府组织以及各种各样的社会力量都需要加入到危机管理过程中来，与政府一道去应对危机。而且，在危机预警等方面，非政府组织和各种各样的社会力量能够发挥重要作用。公共危机管理所提供的产品主要是公共安全，具有效用的不可分割性和受益的非排他性。在一切公共产品中，公共危机管理是最能体现出其公共性的一项管理活动。危机事件是风险社会中的必然产物。20世纪80年代，德国社会学家乌尔里希·贝克提出了“风险社会”理论。后来，英国社会学家安东尼·吉登斯又丰富和完善了这一理论。贝克所讲的风险社会是后工业化过程中的一种社会现象，即各种自然与人为的事故和灾难频繁发生，如自然灾害、核事故、传染病、恐怖主义袭击等。的确，在今天这样一个社会历史阶段中，社会风险表现出许多新的特征：第一，风险的扩散性与影响的全球性。贝克认为，在后现代社会中，风险的影响和后果具有扩散性，会超越民族国家的地理疆界。他说，在风险社会里，“占据中心舞台的是现代化的风险和后果，它们表现为对于植物、动物和人类生命的不可抗拒的威胁。不像l9世纪和20世纪上半期与工厂相联系的或职业性的危险，它们不再局限于特定的地域或团体，而是呈现出一种全球化的趋势，这种全球化跨越了生产和再生产，跨越了国家界线。在这种意义上，危险成为超国界的存在，成为带有一种新型的社会和政治动力的非阶级化的全球性危险”。今天，一国内发生的危机可以蔓延出国境，造成国际影响，同时，国际上发生的危机也可能传播到一国境内。所以，公共危机管理应该具备一种宽广的国际视野，需要与其他国家开展密切的合作。第二，风险的不可预知性。作为工业化的产物，现代风险不仅有着全球化的趋势，还有着不可预知的特征。“在今天，文明的风险一般是不被感知的，并且只出现在物理和化学的方程式中(比如事物中的毒素或核威胁)。”也就是说，现代风险往往具有高度的不可预测性及不确定性，这对人类在风险问题上的预测预警能力及处置干预能力提出了挑战。人类的理性是有限的，思维也存在着各种盲区。许多风险和危机是防不胜防的。一些公共危机的发生概率虽小，但可能造成极大的损害。因而，我们在强化防范意识的同时，需要具备可以综合性地应对各种危机的能力和实力。第三，风险的人为性。贝克所关注的主要是“人为的风险”。他说：“自然和传统领域不再具备控制人的力量，而是处于人的行动和人的决定的支配之下。夸张地说，风险概念是个指明自然终结和传统终结的概念；或者换句话说，在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。在人化的环境中，自然灾害的过程可能是自然的，但其成因或后果却是社会的。因而，我们必须反思人类自身的行为，树立人与人、人与自然、人与社会和谐相处的理念。2007年2月，联合国政府间气候变化专门委员会在巴黎发表了第四份全球气候变化评估报告摘要，它综合了全世界科学家6年来的科学研究成果，认为全球气候变暖“极可能”与人类使用石油等化石燃料产生的温室气体增加有关。第四，风险的平等性。风险使承受者平等地分摊风险的结果，打破了社会阶层的划分。贝克形象地说：“贫困是等级制的，化学烟雾是民主的。随着现代化风险的扩张——自然、健康、营养等等的危机一一社会分化和界限相对化了。……客观地说，风险在其范围内以及它所影响的那些人中间，表现为平等的影响。……在这种意义上，风险社会确实不是阶级社会；其风险地位或者冲突不能理解为阶级地位或冲突。”如今，世界各国之间的经济社会联系越发密切，呈现出某种“一荣俱荣，一损俱损”的态势。在应对重大公共危机方面，人类必须同舟共济、彼此合作、共担风险。在全球化的条件下，充斥着各种各样的矛盾和冲突，传统安全因素与非传统安全因素相互交织，共同挑战人类社会的生存安全。“国际社会行为主体多元化成为现实，安全研究的领域逐渐扩展。从纵向来看，如果我们把安全问题看做是从个人到国家、国际社会的立体结构，就会发现安全对象出现向垂直两端发展的趋势，更加强调位于最上端的全球(国际体系和国际社会)的安全和最下端的人(国家和国际社会最基本的单位)的安全。从横向分析，如果我们把传统的安全问题仅局限于主权完整和军事安全的话，现在出现了向众多领域蔓延的明显趋向。”无论是公共安全、国家安全还是国际安全，其核心都是人类的生存安全，都对公共危机管理提出了更高的要求。从表现形式上看，公共危机具有偶发性。但是，偶发性背后往往具有一定的必然性。不仅如此，各类公共危机还具有很强的人为性。因而，我们在加强公共危机管理的同时，绝不能忽略公共危机偶发性背后的必然性和人为性，需要及时消除可能诱发公共危机的社会不和谐因素。政府存在的首要意义就是确保社会公众的生命、健康与财产安全。政府在公共危机管理中发挥着不可替代的作用。例如，“美国宪法开宗明义地指出，政府的目标是‘保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利’’…。加强公共危机管理也已经成为我国政府提高执政能力、维护社会和谐与稳定的重要内容。公共危机管理就是政府履行社会管理和公共服务职能的具体体现。二、公共危机与突发事件荷兰危机管理学家乌里埃尔·罗森塔尔认为，危机是指“一个系统的基本结构或基本价值和规范所受到的严重威胁”，“由于受到时间压力和处于高度不确定状态，这种威胁要求人们作出关键性的决策”。从这个概念来看，危机具有三个基本的构成要件，即“威胁”(threat)、“不确定性”(uncertainty)和“紧急性”(urgency)。危机对人们的生命、健康与财产安全构成了严重的威胁，其演进路线与发展方向具有不确定性，需要管理者在紧迫的时间、巨大的心理压力下迅速地作出决策，并有效地加以应对。汉语中的“危机”一词包含着“危险”与“机遇”两个方面的含义。从辩证法的角度看，任何坏的事情都有向好的方面转变的可能性，危险可以化为机遇。但是，化“危险”为“机遇”并不是一个自然而然的过程，它需要特定的条件，如人们从灾害中学习如何应对灾害。为了突出这一点，我们倾向于明确地对“危机”作出负面性的价值判断。正如国外学者所言，危机是指“人们不希望产生、没有预料到的情景：当我们谈到危机时，我们通常是指坏事降临在一个人、一个群体、一个组织、一种文化、一个社会或整个世界头上。人们必须紧急行动，确保这种威胁不会变为现实”。在全球化的背景下，危机具有很强的扩散性。企业危机、公共危机、国际危机三者之间有时界限模糊，甚至可以相互转化。例如，吉化双苯厂发生爆炸事件，这本来是企业自身的危机，但由于消防队员将苯的残留物冲刷到了松花江中，污染了江水，企业危机演变为公共危机。又因为松花江是中俄两国的界河，俄罗斯方面对水污染事件提出严重抗议，国内的公共危机又升级为国际危机。丰田汽车召回事件所引发的不仅是一个企业的危机，在全球金融危机的条件下，甚至引发了人们对世界经济复苏的担忧。在我国政府的文件中，“公共危机管理”一词也被表述为“突发事件应急管理”。那么，“危机”与“突发事件”之间是什么关系?一般说来，“事件”指“历史上或社会上发生的不平常的大事情”。“突发”二字意味着时间上的紧迫性和后果的严重性。2007年我国颁布、实施的《中华人民共和国突发事件应对法》是这样界定突发事件的：“指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”②我们所说的突发事件近似于国外所说的“紧急事件”(emergency)，往往是可能诱发危机的“事情”，是一个“点”；而危机则指某个系统所处的情景或状态。不过，“危机”与“突发事件”往往交织在一起：一个系统内蛰伏的危机因素积聚到一定的程度后，就可能引爆某个突发事件，这样一来，突发事件就成了危机开始的标志。在这种情况下，危机因素如果能够被遏制，突发事件就不会发生。与此同时，一个突发事件也可能会引发一场危机。这时，突发事件是危机开始的诱因。在这种情况下，突发事件如果能得到有效的控制，危机就不会爆发。此外，一场危机中可能会出现多个突发事件。同时，突发事件也可能会对危机起到推波助澜的作用。在实践中，我们往往会以危机中的典型突发事件指称危机。因此，“公共危机管理”与“突发事件应急管理”基本上是一个概念的两种表述方式。国际上，日本、欧洲等国家和地区的学者习惯于使用“危机管理”(crisismanagement)，而美国、澳大利亚、新西兰等国的学者则习惯于使用“应急管理”(emergencymanagement)。一般而言，公共危机具有以下基本特征：第一，突发性和紧迫性。公共危机往往是平素积累起来的问题、矛盾、冲突因长期不能得到有效解决而在突破一定的临界点后的突然迸发。它看似偶然的，实则是必然的。公共危机的发生需要应急管理人员在紧迫的时间和巨大的心理压力之下，迅速调动可以掌控的一切人力、物力和财力，进行有效地应对，以便控制事态发展和消除不利的后果与影响。最为重要的还是要贯彻以预防为主的原则，防微杜渐。同时，我们要贯彻“藏富于民”、“不求所有、但求所用”的思想，以便在开展应急社会动员时能够迅速调动起应对危机的有效资源。公共危机发生时，应急需求会积聚膨胀；公共危机过后，应急需求会突然缩减。一般来说，一个理性的政府不会在平时储存过多的应急人力、物力和财力而造成不必要的浪费。但是，如果我们建立起高效、快捷的社会动员机制，就能够实现公共安全效益与经济效益的“双赢”。第二，不确定性。公共危机从始至终都处于不断变化的过程之中，人们很难根据经验对其发展方向作出常识性的判断。特别是在经济全球化背景下，由于各种因素的交织与互动，不断地出现前所未有的新型公共危机，而且这些危机都显示出不确定性的特征。公共危机如果得不到有效的遏制，就有可能产生“涟漪效应”，进而产生次生、衍生灾害。因此，