当代中国政治制度第七章

第一节省级人民政府一、地方各级人民政府体制的沿革中国是单一制国家，按照中央政府统一领导、地方政府分级管理的原则，形成了由上至下的“金字塔式”的地方政府结构。1.建国初期，政务院制定的地方人民政府的《组织通则》规定，各级行政区域的人民行使政权的机关为本级人民代表大会（或各界人民代表会议）和本级人民政府，本级人大闭会期间，本级人民政府为本行政区的行使政权的机关。县级以上地方各级人民政府包含人民政府委员会、人民法院、人民检察署。乡级政府仅包含人民政府委员会。由此可见，当时的地方政府与中央人民政府都是广义上的“政府”，实指整个一级国家机关。但中央人民政府中还专门设立了国家行政机关——政务院，受中央人民政府委员会领导。地方各级政府中，人民政府委员会兼有人大常设机关与国家行政机关的双重角色与功能，没有另设专门的国家行政机关。2.1954年宪法规定，设立地方各级人民委员会，即地方人民政府，它既是地方各级人大的执行机关，也是地方各级国家行政机关，而1955年11月，全国人大常委会决定，地方各级人民委员会又兼有本级人大常设机构的某些职权。3.“文革”期间，地方各级人民政府被“革命委员会”取代，1975年宪法规定，地方各级革命委员会是地方各级人大的常设机构，同时又是地方各级人民政府。4.1979年修改的宪法规定，县级以上各级地方人大设常委会。由此，县级以上各级地方人民政府便不再兼有本级人大常委会的职权。现行宪法规定：地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。二、地位、组成与任期（一）地位1.省级人民政府包含省、自治区、直辖市三类人民政府，建国初，它曾受大区人民政府管辖，1952年底以来，则一直是中国最高一级地方国家行政机关。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。2.作为地方一级国家行政机关，省级人民政府具有双重从属性质，它在国家行政组织体系中的地位具体表现在以下三个方面：（1）省级人民政府是省级国家权力机关的执行机关，向本级人大及其常委会负责并报告工作。省级人大及其常委会有权监督本级人民政府的各项工作，改变或撤销本级人民政府不适当的决定、命令。（2）省级人民政府作为隶属中央人民政府的地方国家行政机关，必须服从国务院的统一挥和领导。（3）省级人民政府是最高一级地方国家行政机关，有权统一领导辖区内的市、县、乡、镇等各级人民政府的工作，统一管理辖区内的经济、社会、文化建设等行政事务。（二）组成与任期1.1979年通过的《地方组织法》规定，省、自治区、直辖市的人民政府分别由省长、副省长、自治区主席、副主席、直辖市市长、副市长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。正、副省级领导，由省级人大代表大会选举产生。新一届省级政府领导依法产生后，应在2个月内由正职领导提请本级人大常委会任命人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任并报国务院备案。2.任期：每届任期五年。三、职权1、执行权：即执行本级人大及其常委会的决议，执行国务院下达的决定和命令，并保证其在本行政区域内有效、顺利地贯彻实施。2、管理权即全面管理本行政区域内的各项行政事务。改革开放以来，尤其是社会主义市场经济体制建设以来，中央与地方关系得到重新界定，对省级人民政府在财政经济管理方面的职能和权限也进行了适当的调整和扩大。3、地方行政立法和制令权即根据法律、行政法规和本级人大及其常委会制定的地方性法规，制定行政规章，以及规定行政措施，发布决定和命令。1979年以后，省级人民政府被赋予制定地方行政规章的职权。这是改革开放以来，省级人民政府职权扩大的一个重要标志。4、领导与监督权即全面领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；依法任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；改变或撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令。5、保护权即保护社会主义的全民所有制财产和劳动群众集体所有制的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民主的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本省各少数民族聚居的地方实行区域自治，帮助各少数民族发挥政治、经济、文体卫生等事业；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。四、行政机构按照中央政府统一领导和垂直管理的原则，省级人民政府参照国务院职能部门的设立情况和根据本行政区域的实际需要，设置与国务院基本相应的行政机构。主管外交、国防等全国性重大事务的行政机构除外。1.地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人大常委会备案。2.省级人民政府的各工作部门受本级人民政府统一领导，并依照法律或行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或领导。省级政府行政机构的管理和归属主要有三种情况：（1）受省级人民政府的统一领导，同时接受国务院相应部门的业务指导，如商业、卫生、财政等职能局；（2）受省级人民政府和国务院有关部门的双重领导，如审计、监察、国家安全等局；（3）受省级人民政府和国务院有关部门双重领导，但以国务院有关部门的领导为主，如邮电、铁路等局。3.省、自治区人民政府除办公机构外，其他行政机构大体可分为：（1）政治与行政综合管理机构，如监察、民政、公安、司法、国家安全等；（2）财政经济综合管理机构，如发改委、规划、环保等；（3）财政经济专业管理机构，如农业、林业、工商行政等；（4）科学、教育、文化、卫生管理机构，如教育局、卫生局等4.省、自治区人民政府是单纯的省级行政区域政府，管理全省事务，不管理所在城市的具体行政事务（由省、自治区政府所在地的市政府管理），而直辖市政府自从1958年领导县以后，既要管理全市包括郊区的各县的行政事务，又要管理市的行政事务。直辖市人民政府除了设立与省、自治区人民政府大体相同的机构外，还须设立市政建设与管理的工作部门，主要有：城市规划建设、房地产、园林管理、公用事业、市政工程、环境卫生、建筑工程等管理局。5.1993年中央政府推出省级政府机构改革方案规定：省级政府应根据其经济发展和人口、面积等情况，规定其行政机构设置的限额。省级机构分为必设机构与实际需要设置的机构两类：一是必设机构，由中央机构编制委员会统一确定；二是因地制宜设置的机构，尤其是专业经济管理部门，由各省根据实际需要设置。6.1998年国务院机构改革的推动下，各省级人民政府也酝酿以转变政府职能为核心，深入进行机构改革。五、派出机关现行《地方组织法》规定：“省、自治区的人民政府在必要时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”这既避免了增加政府层级，又能使地方政府的上下管理相互衔接，在有些省、自治区政府与县级政府之间设立不是一级政府的派出机关是必要的。1.省、自治区人民政府在必要时，经国务院批准，可以设立若干派出机关。2.行政公署：为了避免增加政府层级，又能使地方政府的上下管理相互衔接，在有些省、自治区政府与县级政府之间设立不是一级政府的派出机关是必要的。这种派出机关称为行政公署（行署）。1983年全国开始推行“地市合并”的地方管理体制改革，将在同一地区的行政公署与地级市政府实行合并，由市政府统一领导周围各县。第二节地级市人民政府一、中国的城市政府体系1、1955年6月《国务院关于城乡划分标准的规定》和《国务院关于设置市、镇建制的规定》，对市、镇设置的标准了规定：（1）除直辖市外，其他市均属于省、自治区、自治州领导的行政单位。聚居人口10万以上的城镇，可设置市建制；人口在20万以上的市，确有分设区的必要的，可设置市辖区。（2）镇是属于县、自治县领导的行政单位，县级或县级以上地方国家机关所在地，以及聚居人口在2000人以上，有相当数量工商业居民，确有必要的可以设置镇。（3）工矿基地、规模较大，聚居人口较多，由省领导的可以设置市建制或市辖区。2、进入1980年代，我国的建市标准逐渐放宽，出现了撤县建市、撤县并市、地市合并、以市管县的建市热潮。3、中国城市的规模分类，一般以辖区内非农业人口的数量为标准：100万人口以上的为特大城市；100-50万为大城市；50-20万为中等城市；20万以下为小城市。4、1993年国务院批准民政部《关于调整市标准的报告》规定，县级市升格为地级市必须具备下列标准：（1）市区从事非农业生产人口25万以上，其中市政府驻地具有非农户口的从事非农生产的人口在20万以上；（2）工业总产值在20亿元以上；第三产业发达，产值超过第一产业，在国内生产总值中比例达35%以上；（3）地方本级预算内财政收入2亿元以上，并已成为若干市县范围内的中心城市。二、地位、组成与任期（一）地位地级市人民政府既是本级人大的执行机关，又是地方国家行政机关。作为地级市人大执行机关，地级市人民政府必须向本级人大及其常委会负责并报告工作；作为地方国家行政机关，地级市人民政府又必须向省级人民政府负责并报告工作，并同时接受国务院的统一领导。还必须领导整个城市和整个行政区域内的工农业各项行政事务的职能，并领导县级人民政府。（二）组成与任期地级市人民政府由市长、副市长和秘书长、局长、委员会主任等组成。地级市人民政府任期也是5年。三、职权1、地级市人民政府的职权主要有：（1）执行权；（2）制令权；（3）管理权；（4）保护权；（5）领导与监督权。2、根据不同城市在国民经济和社会发展中的不同作用，国家赋予各个地级市人民政府的行政职权也有所不同，据此可以将地级市人民政府分为三类：（1）副省级城市（计划单列市）的人民政府。1980年代以来，中央人民政府先后决定将广州、深圳、武汉、杭州、厦门、宁波、重庆（现为直辖市）、成都、南京、济南、青岛、西安、大连、哈尔滨、沈阳、长春16个市作为计划单列市，即将这些城市的国民经济计划从省的计划中单列出来。（2）能制定行政规章的城市人民政府，即省、自治区人民政府所在地的市（省会城市）和经国务院批准的较大的市人民政府。计划单列市均有制定行政规章的职权。（3）其他既不拥有计划单列权，也不拥有制定行政规章的职权的城市。四、行政机构地级市人民政府行政机构的设立、增加、减少或者合并，必须有本级人民政府报请省或自治区人民政府批准，并报本级人大常委会备案。地级市人民政府的行政机构，受本级人民政府的统一领导，并依照法律或行政规章，受上一级人民政府主管部门的业务指导或者领导。对于设在本行政区域内而又不属于自己管理的国家机关和企业、事业单位，地级市人民政府应当协助它们进行工作，并监督其遵守和执行法律、法规和政策。五、地级市领导县的体制地级市领导县的体制是指地级市人民政府领导县人民政府的行政体制。1982年后，中央政府推广市领导县行政体制，实行地市合并或地改市，作为当时地方行政机构改革的一项重要内容。1990年底，全国受地级市领导的县、自治州领导的自治县已经接近我国县数的一半。2000年以来，中央政府又在试点“强县扩权”的改革，以打破“市卡县”或“市挤县”的不合理状况。市领导县萌芽于建国初期，1959年第二届人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，第一次以法规的形式肯定了市领导县的行政体制。我国市管县体制进程1.起始最早的市领导县:1950年10月，旅大行署改为旅大市，为东北行政区直辖市，下辖旅顺市和金县、长山县。2.盛行1958年，受“大跃进”思潮影响，市领导县的体制再度盛行。1959年9月17日，全国人大常委会作出决定，规定直辖市和较大的市可以领导县、自治县。到1960年底，全国80多个地级市中领导县的市有50多个。3.调整在国民经济调整时期，国家对市领导县的体制也进行了调整。到1977年，除京津沪3个直辖市外，全国90多个地级市只有39个市领导