公务员制度的改革历程

内容提要：公务员制度是我国社会主义政治文明的重要组成部分。从20世纪80年代中期至今，以《国家公务员暂行条例》和《中华人民共和国公务员法》的颁布为两个分界线，可以将国内学术界对我国公务员制度的研究分为三个阶段。三个阶段研究的主要内容有公务员的管理理念、分类管理制度、任期制度、录用制度、评估机制、晋升制度、廉政制度、管理体制等方面。为了我国公务员制度研究的不断拓展和深化，需要加强公务员制度系统性、内部制度结构、比较研究以及制度创新等几个方面的研究。关键词：政治文明；公务员制度；回顾；展望要建立高效廉洁的政府，首先要建立现代公务员制度，拥有一支积极主动、精明干练的公务员队伍。自1993年我国公务员制度建立以来，公务员制度就成为我国社会主义政治文明的重要组成部分，它的不断完善也推进了我国政治文明的不断发展。因此，对公务员制度的研究成为政治学与行政学强烈关注的热点之一。本文对国内学术界有关我国公务员制度研究的成果进行了初步梳理和总结，以期引起理论工作者和实践工作者对这一问题的进一步研究。一、我国公务员制度研究的三个阶段第一阶段是从20世纪80年代中期到90年代前期。我国公务员制度的研究是在改革开放之后才开始的。1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，针对一些具体制度的弊端，明确提出“要打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。并强调指出：干部人事制度改革的“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、转换制度，对各级各类领导干部职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，做出适当的、明确的规定”。同时还要求就改革干部人事制度进行“认真调查，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。”①邓小平提出改革原有人事制度之后，为适应经济体制和政治体制改革的需要，国家公务员制度研究被提上议事日程，开始了理论上的探索。在中国政治学与行政学领域展开了对公务员制度的研究。学者们的研究最初采取“拿来主义”方法，借鉴国外比较成熟的公务员制度，出版发表了大量的介绍西方国家公务员制度的著作和论文。有代表性的著作有：《文官制度》、《各国公务员制度》、《二十国人事制度》、《世界各国公务员制度》和《公务员制度的理论与实践》，等等。这批早期文献为我国公务员制度的研究打下良好的基础。第二阶段从1993年8月《国家公务员暂行条例》的发布到2005年4月《中华人民共和国公务员法》(简称《公务员法》)颁布。1993年8月14日，国务院于发布了《国家公务员暂行条例》(简称《条例》)，条例共有18章88条，对国家公务员从考试录用到退休的各个管理环节，都做出了相应的规定。《条例》的颁布实施极大地调动了学者们对我国公务员制度的研究，学术界呈现出一派繁荣景象。学者们的研究可归纳为如下几个方面：一是出版了一批本科生、研究生学习以及公务员培训用的教材。这些教材以《条例》为依托，全面介绍了公务员制度的主要内容。二是公务员制度比较研究的著作出现。这些著作比较了英国、美国、法国、德国、加拿大、日本、中国的公务员制度建立、发展及改革。此外，也出现了比较科举制度与公务员制度的著作。三是发表大量的研究论文。这些论文有研究中西公务员制度的比较及对我国的借鉴；有的研究中国加入WTO与我国公务员制度的创新；有的研究我国公务员制度的某个具体环节存在的问题及解决对策；如有学者主要研究了基层公务员的绩效考核，并提出了我国基层公务员绩效考核的基本框架。还有学者分析了我国公务员的激励机制，并对完善公务员激励机制提出了有益的建议和对策。四是随着国内行政管理学科与公共管理学科的发展，涌现出一大批有关公务员制度的硕士、博士论文。第三阶段是从2005年4月我国《公务员法》的颁布至今。在这个阶段，学者们除把第二阶段的一些研究推向深入之外，主要是围绕《公务员法》展开研究。针对《公务员法》的创新，一批教材得到更新，一大批学术论文也涌现出来。一些论文分析我国公务员法的创新，突出了《公务员法》的法制化与科学化的管理特征。有的进行中外公务员制度比较研究。如有学者提出，借鉴日本公务员“再就职”制度，建立我国公务员合理的再就业制度及相关配套措施，营造公务员宽松的退出环境。还有学者提出要正确认识西方公务员制度的基本特征，从中国国情出发，“洋为中用”才有助于中国现代公务员制度的建立；等等。二、我国公务员制度研究中的主要问题从上个世纪80年代中期开始，我国公务员制度的研究迄今已有二十多年的历史。经过短短20多年的理论研讨与实践探索，我国公务员制度建设取得了引人注目的成就。我国公务员制度的框架已建立起来，形成了一个以《公务员法》为主导，由多个单项法规和实施细则为配套的公务员管理的法规体系。与此相联系，各种基本运行机制逐步确立起来。通过全面推行公务员制度，实现了由传统的干部人事制度向现代公务员制度的转变，我国公务员队伍的结构得以优化，人员的素质有了明显的提高。这些成绩的取得与广大理论工作者对公务员制度的探索是分不开的。可喜的是，相关研究成果能够克服改革开放以来，中国政治学与公共行政学研究不足的一个重要表现——“没有明显的流派分化，不同观点的争鸣也不充分”。在公务员制度三个阶段的研究中，学者们就公务员管理理念、分类管理制度、评估机制、管理方式、录用机制、公务员任期、职务晋升、管理体制等方面展开过激烈的讨论和争鸣，并构成国内学术界有关我国公务员制度研究的主要问题。(一)公务员的管理理念：以事为本还是以人为本以事为本是传统官僚制组织的管理理念，“它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政”，强调以工作职位为中心，把人看成是完成组织任务的工具，排除了人的心理情感等各种非理性因素，使对公务员的管理变成象对物的管理一样，可以控制和可精确计算。这样一来，公务员个人只能服从命令、照章办事、墨守成规，成为庞大的、永不停歇的官僚机器中的一个小小的齿轮。在这种漠视公务员心理情感的管理理念的束缚下，对公务员的培训开发也仅仅是单纯为了工作的需要，没有将公务员的个人兴趣与职业生涯的发展等人性化因素考虑进去。随着新公共管理理论的发展，学者们越来越强调用“以人为本”的管理思想取代“以事为本”的陈旧观念。对政府而言，“拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公务人力资源是实现政府治理目标的根本保证”。西方公务员制度从以事为中心的等级管理模式向以人为中心的民主管理模式转变，该模式重视开发和激励公务员的潜能和创造力，在促进政府目标达成的同时，也强调公务员的全面发展。我国《公务员法》也吸收了这种管理理念。《公务员法》强调了公务员义务、权益、监督三者的统一，体现了保障公务员合法权益的人本理念。首先，公务员八项基本权利体现了对公务员合法利益的尊重和保护。其次，《公务员法》在职位分类、职务与级别晋升、奖励、工资福利保险等制度设计中体现了“以人为本”的理念。再次，公务员在执法过程中从以前的“绝对服从”到现在的“相对服从”的规定，蕴含着制度设计理念的变化，体现了人事管理中人性化观念的回归。最后，公务员人事争议仲裁制度的建立，减少了下级对上级的依附性，体现了对公务员人格的尊重，淡化了行政机关等级观念，增强了上下级公务员之间在法律上的平等关系。(二)公务员分类管理制度：职位分类还是品位分类职位分类和品位分类是两种基本的公务员分类管理方式。职位分类是以职位的性质、责任轻重、工作难易程度、所需资格条件为标准的一种人事分类方法，它的主要特点是以“事”为中心，不考虑人员的个人资历情况。品位分类则是以公务员职务高低、资历深浅和获得报酬多少为分类标准的人事分类管理办法，它的主要特点是以“人”为中心，重视公务员的资历和出身。职位分类和品位分类都在一定程度上存在着缺陷。职位分类的主要缺点是专业区分过于细密，不便于人才流动；分类程序繁琐，运行成本高；忽视“人”的因素，不利于公务员积极性、主动性的发挥。品位分类的主要缺点是：因人设岗，导致机构人员臃肿；重视资历，同工不同酬；妨碍公务员的专业发展等。两种分类方式近年来有相互兼容的发展趋势。职位分类和品位分类的两个典型代表国家美国和英国在公务员制度改革中，主张将职位分类与品位分类有机结合起来，以职位分类为主，兼顾品位分类，借以实现两种制度的“融合”。⑤在我国《公务员法》立法过程中，有学者主张，品位分类在我国根深蒂固，源远流长，因而在立法上要以品位分类为主，兼顾职位分类因素，走出一条职务与级别完全分离，以级别为主的品位分类管理制度，更符合我国的管理习惯。这种观点未被《公务员法》接受。《公务员法》第14条第1款明确规定我国实行公务员职位分类制度。第19条第3款规定：公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。可以说，《公务员法》规定的公务员分类制度是一种以职位分类为主，职位分类和品位分类相结合的分类制度。根据公务员分类制度设计的立法思想，划分类别的标准，不仅要依据职位的性质和特点，还要取决于管理的需要。《公务员法》将行政执法类、专业技术类从综合管理类中区别出来，同时也考虑了法官、检察官单独归类的问题。对这些职位上任职的公务员，实行了有所区别的管理。《公务员法》还构建了公务员“职务晋升”与“级别晋升”的“双梯制”，拓宽了公务员晋升渠道，调动了公务员的积极性，完善了公务员激励机制，为公务员特别是基层公务员的成长拓展了广阔的空间。(三)公务员任期制度：终身制还是合同制公务员任职终身制也称常任制，它构成了西方公务员的身份保障制度。常任制能够维护公务员队伍的稳定性，吸引优秀人才进入公务员队伍。但随着公务员制度的发展，这一制度安排造成了公务员不思进取，能进不能出的局面。20世纪80年代以后，随着公共选择理论和管理主义理论的兴起，西方文官终身任期制受到猛烈冲击。合同雇用制和临时聘用制已成为公共部门以及政府机构用人的常见方式。美国在1978年文官改革法出台之后，就开始录用合同制雇员，永业制公务员逐渐减少，新型的公务员将通过绩效合同向公众负责，以达到基本的绩效标准。英国政府于1996年对文官制度也进行了大刀阔斧的改革，所有公务员都要与政府签订目标管理合同书，公务员不再是终身制。澳大利亚于1997年5月由公务员委员会颁布了合同协议的指导性政策，除15%的老年公务员是固定制外，其他均实行合同制，一般公务员任职一年就要签一次合同。早在2002年，我国吉林、珠海、深圳等一些地方政府开始政府雇用制试点，政府的试点引起学术界的广泛关注。学者们认为，在我国实行政府雇用制，将私营部门人力资源管理的精神渗透进公共部门的人事管理中，体现了政府公职人员管理体制从一元化向多元化的嬗变，弥补了公务员制度的缺陷，是中国公务员制度改革的新尝试。为吸收公务员管理实践中的成功经验，我国《公务员法》第16章专门规定了职位聘任制，为进一步推行政府雇员制提供了法律依据。政府雇员制激活了政府人事制度，有利于解决机构精简与人才稀缺的矛盾；政府雇员能够发挥“鲶鱼效应”，促进公务员人力资源的开发。值得注意的是，政府雇员制如果执行不当，会造成政府职能部门的损失，加重了纳税人的负担。(四)公务员评估机制：侧重过程还是侧重结果传统的官僚制建立在等级制和规则的基础之上，它通过繁杂而又整齐划一的法规制度来规范公务员和政府机构的行为。以美国为例，政府雇员管理最小的细节都可以在政府的法规和条例找到依据。这些依据有立法机构制定的人事行政法，共有100多页；总统颁布的各种各样的人事管理行政命令；法院的相关判决；联邦政府人事管理办公室各种解释性、补充性及细化的人事政策，形成了一种注重程序或过程的约束性规则管理模式。这种重过程的管理模式使官僚们的工作“不求有功，但求无过”，忘却组织使命和对工作绩效的追求。20世纪90年代重塑政府时期，美国政府的管理理念转变为“结果为本”以及“注重绩效”。美国的改革力求建立一个“以结果为本”的新的公务员管理体制。这种管理体制要求放松管制和增强灵活性，既保留现行体制的功绩制核心价值，又不因陷入官僚规则之中而降低公共服务效率。美国废除了过多过滥的人事管理方面法律法规，将8000页的人事手册减少为3页。同时，普遍实行绩效评估和