关于听证制度的几点思考

关于听证制度的几点思考姚斌近年来，随着听证制度在立法和决策程序中被越来越多地运用，听证制度逐渐成为社会关注的热点问题。各式各样的听证活动实际效果如何，这些听证究竟对科学决策的作出产生了多少积极的影响，现结合北京市实施听证制度的情况，就目前听证活动中存在的一些问题谈谈看法，并就听证制度的完善提出建议，希望能有利于更好地发挥听证制度在首都构建社会主义和谐社会首善之区中的作用。一、听证制度的社会价值（一）有利于保障程序公正。听证是指听取利害关系人意见的法律程序，起源于英美法系的自然公正原则，包括立法听证、行政听证和司法听证。美国是最早在法律上确立听证制度的国家。我国的听证程序产生于1996年通过的《行政处罚法》，主要是在借鉴美国听证制度的基础上产生的。我国目前以法律的形式在立法领域和行政领域确立了听证制度。听证制度的引入，为公共决策制定过程中程序公正的实现提供了制度化途径。以程序制约实体，以程序的自然公正最大限度地保障实体的合法公正，从而达到发扬民主、保障当事人合法权益的目的，是听证程序设置的初衷。民主、公正、科学的程序不仅是实体公正、准确的保障，而且其本身也是现代文明的标志，在现代化中有其自身的独立价值。（二）有利于促进私权利的保护。权利通常可以分为两种：公权和私权。在法律体系中，维系公平精神，平衡公权与私权的法律大体可分为两类。一类是实体法，另一类是程序法。实体法用以规范当事人之间的权利义务关系，程序法则使这种权利义务关系得以实施。一个国家即使实体法律再健全，没有严格的程序予以保障也等于零。与西方国家重视法律程序的现象相比照，我国的法制建设，过去较多地强调令行禁止，侧重于法的实体性方面，在近些年才对法律程序在现代法制的重要地位给予了更多的关注与理解。听证程序制度的设立，将行政主体纳入相对人监督的范围内，最大限度地限制了行政主体公权力的滥用，从而能够使行政相对人的权益免受侵犯。（三）有利于扩大公众参与公共事务管理的权利。依据人民主权原则，凡属人民自己的事情，由人民自己决定。这一点在立法听证中表现得尤为直接、明显。所谓参与公共事务的管理，简单地说，就是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。建立听证制度的最根本的目的就是要赋予公民的参与权，从立法和执法这两个方面为公民政治参与渠道的畅通提供法律保障。听证制度不仅要求行政机关和公共事务部门查明事实根据和说明理由，还应在当事人参与下查明事实真相，使决定有足够的证据支持，并对所适用的法律、政策及自由裁量作出解释和说明，从而避免主观随意性。听证制度还规定当事人可以参与行政程序的过程，对有关的事实和法律问题充分发表自己的意见，提出证据，进行质证辩论，说明自己的利益受影响的程度，使行政机关在作出决定时比较和权衡公共利益与个人利益，进行理性的裁量。这里，听证本身显然已经成为公众政治参与的一条有效渠道。（四）有利于提高行政效率。行政活动的效率取决于各种因素：行政行为方式的选择、环节的合理安排、过程的科学组合。最重要的当属程序的设置。表面上看，行政听证程序的设置增加了行政机关的负担。但实际上，听证程序通过提前支付较少的交易成本，置换更大的因违法行政而耗费的交易成本，从而有效地推动了行政管理目标的实现，反而有助于行政效率的提高。因为一项行政决定对一部分人利益的剥夺，必须得到相对人的理解和认可，使相对人在程序完成之后，能够情愿地服从决定。行政听证程序在行政机关调查承办人员和相对人的参加下，由行政机关对其决定的依据进行举证，当事人质证。通过双方举证责任的合理分担和当事人对其意见的陈述、申辩，进一步核实证据，查清事实。这样，相对人对整个行政行为的合法性、合理性有了更清楚的认识。同时，由于行政机关在做出最终行政决定之前，通过听证程序进一步查清事实，对相对人的合法权益进行事前救济，将相对人权益的保障提高到一个新的水平，也尽可能地避免了因违法行政而导致国家赔偿造成的不必要的成本增加。二、目前听证中存在的问题听证制度的引进，在我国立法和行政实践中产生了积极的影响。例如，北京市人大常委会对《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》和《北京市烟花爆竹安全管理规定》进行了立法听证，公开征求社会各界和广大人民群众对立法项目的建议，引发了相关问题的社会大讨论，并在最终通过的法规中充分采纳了听证会的意见，有效地提高了立法质量，收到了良好的社会效果。但是，我们在听证实施中也产生了一些问题，使听证制度的实际效果和公信力受到群众的质疑，这些问题主要表现在：（一）听证代表的广泛性不够。听证代表的广泛性，是听证会真正表达民意、代表民意的一个基本条件。例如，价格听证会选择听证代表时，存在利害关系的消费者，不同地区不同收入阶层的代表，诸多因素都要细加权衡，尽可能做到面面俱到。在我国，目前听证会代表的筛选程序还是一个空白。考察已经召开过的听证会，代表筛选的过程缺乏严格的程序和有效的监督。在制度缺位的情况下，垄断企业或公共管理部门，很容易对听证会代表的筛选进行渗透、影响甚至操纵。举行听证的相关利益主体，按照自己的意愿来寻找参与听证的代表，很难保证听证代表意见的群体代表性。2004年末，包括故宫博物院、八达岭长城、颐和园、天坛、长陵和定陵在内的6处在京的世界文化遗产门票价格听证会成为了社会争论的热门话题。而最受质疑的就是听证代表的代表性问题。许多人提出，涉及提价的6处景点是外地游客进京的首选景点，这些景点也并非北京专有，但与会的听证代表却以北京市民为主，其代表范围的选择不够合理，失去了听证代表的广泛性，不能真正代表民意。（二）听证结论的有效影响小。目前，一些听证会还存在走过场的问题。如有些价格听证会，即使绝大多数代表都反对涨价，原定涨价方案仍可以顺利过关。“逢听证，必涨价”、听证会“只开花，不结果”等现象的存在，是群众对听证逐渐失去热情和信任的重要原因。由于目前听证具体实施制度存在缺陷，对听证组织者如何吸收采纳听证意见没有相应的程序规定。现实中，听证机关对听证意见往往是可听可不听，甚至没有反馈意见。如果听证结果不能对行政机关的决定产生任何影响，那么听证就变成了征集意见的方式，而违背了听证的原意。听证应该成为弱势群体公开、公平表达自己意愿的一个可靠渠道，这一表达应该对行政决定的作出产生影响，听证结果与行政决定结果都应当公开。在行政决定结果中，应当注明对听证结果的采用。对采纳和未采纳的听证意见，都应当阐明理由。如果听证没有实际效果，沦为一种贴着法治、公正与民主权利标签的“形象工程”，利益相关者就会失去参与的积极性。（三）听证缺乏有效的监督机制。由于目前法律对该听证不听证的行为制裁缺乏明确的规定，对听证结果是否必须为行政机关所接受的法律规定也过于原则，致使目前听证活动实际效果较差。比如《政府价格决策听证办法》规定，听证会代表多数不同意定价方案或者对定价方案有较大分歧时，价格决策部门应当协调申请人调整方案，必要时由政府价格主管部门再次组织听证。但如果价格决策部门未再次听证而是直接做出价格调整方案又如何，谁来承担法律责任，该办法未做规定。在行政许可法中有了进步，明确规定“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”。但是，如何具体操作，法律没有规定；如果违反此规定，行政机关该承担什么样的法律责任，法律也没有规定。对于举行听证与否对行政决定作出的影响，法规很少涉及。除针对具体行政相对人作出有针对性的行政行为可能引发行政诉讼，从而会因听证问题受到司法审查外，实践中也很少有针对公众利益的行政决定行为因违反听证方面的规定而受到司法审查或其他方面的监督的情况。同时由于行政公开程度有限，普通公众难以掌握决定过程，更无从通过公益诉讼的方式对行政行为提出质疑意见。缺乏监督使得行政听证的现实效果难以获得提高。三、完善听证制度，发挥其在构建和谐社会中的作用鉴于听证存在的上述问题，结合听证制度的实践情况和未来发展趋势，同时考虑国内外的有关经验与教训，提出以下几点政策性建议。（一）完善立法，做好听证工作的程序化与规范化工作。可以通过制订并完善相应的法规对听证程序做进一步的规定。同时，举行听证工作，应具有详细的听证工作实施方案，对听证的组织人、听证参加人、听证公告的内容和范围、听证事项、听证相关材料的获取、听证当事人的权利、听证会议的程序、听证记录及听证报告的拟定等问题作好计划。在开展听证工作的初期重视听证工作的程序化与规范化，有利于有关部门迅速熟悉听证工作程序，有利于正确的依法行政、执政为民观念的形成，有利于听证当事人相关权利的实现。（二）提高听证组织者的素质，扩大听证的透明度。听证组织者的素质是保障听证公开公平公正的关键。对于听证组织者的素质除了要求具备民主法制意识之外，关键是能对听证的精神实质有准确的把握，能以开放的心态和宽广的胸怀接纳来自不同方面的各种意见。同时要加强对听证组织者进行听证方面的专门培训，提高听证工作水平。透明性是听证众多问题当中较为突出的问题，是听证规范运作的重要前提。听证会一般都应公开举行，听证代表的选择应公开透明。应通过有效的途径向社会公布听证所涉及的决策方案和有关材料，让公民通过各种途径有直接或间接表达意见的机会，扩大听证的社会宣传效应。（三）重视落实听证当事人的意见，真正发挥听证的作用。通过举行听证，征询和听取社会各方面对拟做出决定事项的意见，可以为行政机关做出行政决策提供更为清晰的视角，同时也可以在听证过程中使行政机关做出行政决定的思路进一步得以明确，有利于行政相对人理解支持行政决策，从而便于行政决定的实施。将行政听证程序真正融入行政决策过程，避免行政听证流于形式，就应当重视在听证中所获取的行政相对人的意见，将行政决定实施过程中可能产生的问题及其解决方案在做出行政决定的过程中得以充分的考虑，最大限度地避免行政决定的实施所产生的负面影响和异议，降低行政执法成本，提高政府权威，塑造良好的政府依法行政形象。（四）逐步扩大听证制度的应用范围。一方面是扩大它在整个政策过程中的应用范围。目前的各类听证主要集中于政策方案的规划阶段，以后应逐步在政策执行、实施效应评估等阶段也引进这一制度。另一方面是应在现有行政决策、立法决策等领域的听证基础上，逐步在其他领域的重大决策中也推行听证制度。例如司法听证、重大人事任免决策、重大工程建设决策等。我国一些地方已经开始了这方面的改革和探索。在深圳市，听证制度早就在其他行政决策中得以应用，如城市规划方案的制定、公共汽车线路的开通、土地开发的审批等。（五）适当适用司法程序对行政听证工作进行监督。司法审查原则是我国加入WTO后应适用的一项基本原则，在涉及具体行政行为的司法救济时，应适当对行政决定作出过程中的听证程序的合法性及合理性予以关注，从而促进行政听证制度的规范化运行。听证制度是公民运用法定权利抵抗公权力机关可能的不当行为的重要方式，对缩小公民这类“弱势群体”与公权力机关之间因地位不平等所造成的巨大反差，保障法律公平，平衡权利分配，实现社会和谐有着重大的意义。我们应当从信息公开化、决策民主化等方面入手，进一步完善听证制度，为公众参与创造一个良好的平台，给公众以适当的参与方式和参与程度，共同促进首都构建和谐社会首善之区目标的顺利实现。作者单位：市委研究室法制处