新形势下PPP及其典型案例分析

中国招标投标协会专题培训班中国招标投标协会专题培训班新形势下PPP及其典型案例分析张燎济邦咨询公司张燎，济邦咨询公司2015年3月13日.北京此演示文件仅供专题讲座学员使用，不应视作演讲人及所属机构的任何投资建议。未经演讲人和会议组织者书面许可，其它任何机构和个人不得擅自传阅、引用或复制本演示文件的任何部分或全部内容要点•PPP项目特点、结构及运作流程号文等期政策对地方债务融资的响•43号文等近期政策对地方债务及融资的影响•案例简析：污水厂、城市隧道案例简析：污水厂、城市隧道•中国新一轮PPP进展1要点••PPPPPP项目特点、项目特点、结构及运作流程结构及运作流程号文等期政策对地方债务融资的响•43号文等近期政策对地方债务及融资的影响•案例简析：污水厂、城市隧道案例简析：污水厂、城市隧道•中国新一轮PPP进展2“Public-PrivatePartnerships”：定义及模式Public-PrivatePartnership(PPP)isanagreementbetweenagovernmentanda纯agreementbetweenagovernmentandaprivatefirmunderwhichtheprivatefirmdeliversanasset,aservice,orboth,inreturnforpaymentscontingenttosome纯私营returnforpaymentscontingenttosomeextentonthelong-termqualityorothercharacteristicsofoutputsdelivered.ThWldBk&PPIAF昀广义—TheWorldBank&PPIAFPPP是政府与民营企业之间的一种合同安排企业籍此承担交付项资义PPP同安排，企业籍此承担交付一项资产、服务或兼而有之的责任，从而获得按交付服务长期质量或产出物的其他特征的有条件付款。的其他特征的有条件付款纯公营3营PPP模式主要特点1服务产2合同当PPPVs混合所有制1.服务产出：公共产品及服2.合同当事方：公共部门与PPPVs混合所有制•PPP是提供基础设施及公共服务的项目层面的替代性安排务社会资本3合同长务的项目层面的替代性安排•混合所有制是国企改革议程中公司治理层面的改革措施，是3.合同长期性，通常有运营4.风险合理分配、收益合产权改革的一种非国有化选项•PPP的项目公司可以是政府/下属国企与社会资本合资也可常有运营责任收益合理属国企与社会资本合资，也可以由社会资本全资拥有•PPP不等于混合所有制，反例：竞争性行业国企混改引入社会资本后，是PPP吗？显然不是，因为提供的并非公共产品PPP模式的四大特点4PPP模式的四大特点PPP与传统采购方式区别传统采购PPP模式成本成本费用偏差偏差估计时运行成本变化无需支付直到支付服务和资产运营费用时时估计投资成本间变化估计运行成本，直到设备准备完毕。产运营费用支付投资回报时间间建设阶段运营阶段建设阶段运营阶段公共部门旨在通过PPP引入私人部门的参与，提供高质量的基础设施，同时降低资金占用。公共部门的财政支出更加平滑，减少了项目生命期初的集中性资本投入的压力目生命期初的集中性资本投入的压力。5PPP与传统采购方式在风险分担的对比分析典型的传统采购PPP模式施工设计施工设计风险的合理分担和风险定价是实现相对于政府传统采购方式更多价值服务提供维护与更新服务质量服务提供维护与更新服务质量传统采购方式更多价值的关键所在。服务质量数量不可抗力服务质量数量不可抗力报废残值法规与政策报废残值法规与政策法规与政策政府承担共同分担私营部门承担6PPP项目的价值创造和物有所值（VFM）原则整合服务需求Efficiencyinuseof私营部门设计解决方案Fitforpurpose,履约激励Paymentslinkedtoperformance民营部门在参与PPP项目开发和实施的每个步骤中都assetsoverlifeprojectno‘goldplating’p施的每个步骤中都可能创造新的价值物有所值Valueformoney按时按价交付激励totimeandcostResponsibilitytransferredtoprivatesector明晰产出说明Clarityindefinitionofservicestobeprovided优化风险分担提高融资效率改进政府长期现金流安排RiskstothosebestabletomanagethemOptimizecostoffundingPrivatesectorperformancerisk7中国的PPP模式经历了逐步发展过程…规范发展规范发展探索尝试探索尝试（19952013年）规范发展规范发展（2013年以后）ƒ2013年开始，亚洲开发银行、财政部启动对的政策研究理论研究理论研究（1995年前）（1995~2013年）ƒ国家计委以首批试点BOT方式在国内尝试推行PPP模式，财政部启动对PPP的政策研究ƒ2013年11月，十八届三中全会决议提出鼓励社会资本进入基础设施和公共服务；ƒ尚未出现PPP的完整概念，重点探讨BOT模式在中国应用的可行性；如广西来宾电厂、成都自来水六厂等；ƒ引入国际金融组织的专业经验和咨询力量协助推进试点项目础设施和公共服务；ƒ2013年12月，财政部会议正式提出大力推行PPPƒ2014年2月，发改委PPP立法工的可行性；ƒ多限于对BOT的概念、益处及弊端等的启蒙性理论探讨；ƒ也出现以个案形式操作BOT和咨询力量协助推进试点项目ƒ以建设部为代表的部分政府部门的制度性设计；建设部并于2002年发文加快推进市场化；2014年2月，发改委PPP立法工作启动ƒ2014年9月，财政部76号文明确要求大力推广运用PPP也出现以个案形式操作O项目：深圳沙角B电厂2004建设部126号文ƒ受地方政府资金短缺牵引，实施了大量市政公用、高速公路PPP项目ƒ2014年4月、10月国务院常务办公会提出……8PPP项目ƒ2009年开始四万亿经济刺激计划，国进民退，PPP陷入低谷始自90年代中后期，中国基础设施行业实践了各种类型的“PPP”项目，并呈现出多样化特点项目实例成都自来水六厂成都自来水六厂BB厂、南昌青山湖污水处理厂、上海莘奉金高速公路、厂、南昌青山湖污水处理厂、上海莘奉金高速公路、四川乐山四川乐山宜宾高速公路宜宾高速公路BOTBOT类型四川乐山四川乐山--宜宾高速公路宜宾高速公路BOTBOT上海外环线越江隧道、卢浦大桥；深圳市地铁四号线；杭州庆春路越上海外环线越江隧道、卢浦大桥；深圳市地铁四号线；杭州庆春路越江隧道江隧道BOSTBOST常熟市垃圾焚烧发电厂、无锡益多环保热电项目、山东聊城新奥燃气常熟市垃圾焚烧发电厂、无锡益多环保热电项目、山东聊城新奥燃气项目项目BOOBOO常州市城北污水处理厂杭州绕城高速公路常州市城北污水处理厂杭州绕城高速公路TOTTOT常州市城北污水处理厂、杭州绕城高速公路常州市城北污水处理厂、杭州绕城高速公路TOTTOT上海老港生活垃圾填埋厂扩建、合巢芜高速公路改扩建、珠海香州水上海老港生活垃圾填埋厂扩建、合巢芜高速公路改扩建、珠海香州水质净化厂二厂扩建、常州江边污水处理厂质净化厂二厂扩建、常州江边污水处理厂ROTROT常州自来水公司常州自来水公司49%49%股权转让威立雅、常州燃气股权转让威立雅、常州燃气--中华煤气合资、深圳中华煤气合资、深圳公交公交--九龙巴士合资、厦门水司九龙巴士合资、厦门水司--中环保水务合资中环保水务合资股权转让+特许经营9…………PPP制度框架国际经验世界银行的PPP参考指南《PPPReferenceGuide》指出，相对全面的PPP制度框架一般包含以下几个部分：分PPP政策目标范围实施原则目标、范围、实施原则流程与PPP行动公共财政机构职责治理结构管理1010PPP法律及监管体系中国PPP制度的顶层设计至为关键自顶向下的制顶层规划顶层规划度设计对分步计划和制度建设分步计划和制度建设系统性强细节规定和具体操作体系的工作至细节规定和具体操作体系关重要11未来中国PPP制度框架的关键要素法律法法律法制PPP立法已经启动，但并非一法律法规法律法规PPP政PPP政财政管财政管制度部单独法律能解决所有问题，而是多层次相互衔接的法律法规体系和相应调整制制PPP政策PPP政策财政管理财政管理框架与PPP相关的机构职能明确，尤其是PPP中心等专门管理机构应尽快落地PPP制度框架PPP制度框架架关键规范的PPP项目运作流程提上议事日程：PPP操作指南正在机构设置机构设置项目运作流程项目运作流程键要议事日程：PPP操作指南正在编制，VFM分析工具、标准合同/应用指南也在开发审计监督审计监督素由于相当部分PPP需要政府付费或提供补贴，应加快改革与之相配套的公共财政管理体系督督12PPP注重政府和社会资本两方合作关系的长期性“ThePPPprocessisnotjustabouttransactions:aPPPisamarriagenotaweddingceremony”PPPisamarriage,notaweddingceremony.“PPP运作过程并不只是交易环节：PPP项目“作并易环节更像是一段婚姻，而非一次婚礼。”-EdwardFarquharson,ClemenciaTorresdeMastle,E.R.YescombeandJavierEncinas13PPP项目的参与方众多,形成共同分担风险的格局PPP项目的参与方通常包括：政府/公共部门管理机构财务顾问第三方交易顾问•政府或其授权的实施机构•股本投资人特殊目的公司（SPV）私营部门法律顾问债务融资公共部门•特殊目的公司（SPV）•承包商运营及管理方银行/金融机构SPV（项目公司）投资人技术顾问债务融资证券所有者权益•运营及管理方•贷款银行保服务合同保险公司运营商/服务供应商建设合同保险合同•保险公司/风险顾问•财务顾问•法律顾问设计施工分包合同分包合同•技术顾问PPP项目的典型结构分包合同14典型PPP项目协议的若干重要条款…ƒ市场风险或购买方风险分担机制采用诸如昀小供应量、昀低购买量（或取或付,take-or-pay)、保证交通流量；竞争性项目附条件审批限制审批限制ƒ排他性权利指定特许经营范围、期限、权利内容；在特许经营者需要时政府及时排除行使权利的障碍的义务ƒ股东权利转让限制1)建立灵活的，便于后期转让的投资结构：离岸SPV+项目公司2)避免约定禁止转让项目控制权的条款，但3-5年冻结期也属常见2)避免约定禁止转让项目控制权的条款，但35年冻结期也属常见ƒ对项目设施用于融资担保的限制ƒ特许经营期末资产处置方式特许经营期末资产处置方式1）PPP并非一定意味着无偿移交，为保证临近期末的设施更新正常投入，PPP合同可以约定按残值给予补偿；2）中止补偿的约定是否公平，给予投资人合理保护调价机制ƒ调价机制1)调价公式;2)调价申请+公开听证+政府审批;3)协商谈判ƒ对”产出说明”附件的重视15借鉴国际优秀实践、总结国内经验的中国PPP项目运作流程16资料来源：财政部PPP模式操作指南PPP项目的发起政府发起政府发起指政府根据规划识别公共资产与公共务求筛选后进行初步行•指政府根据规划识别公共资产与公共服务需求，筛选PPP项目后进行初步可行性论证和物有所值论证，论证通过后进入PPP项目准备阶段，准备工作完成并正式立项后，政府即向社会资本发布公告或发送邀请函。正式立项后，政府即向社会资本发布公告或发送邀请函。社会资本发起社会资本发起社会资本发起社会资本发起•也称民间自提，是PPP项目初始发起的一种方式，一般而言包括三种情形：没有被邀请投标的提议；可能不在政府预算或政策框架范围内；项目需求及目标尚未被有效识别。17PPP项目投资关注要素：模式、结构、边界条件•适用支付模式PPP模式PPP模式适用支付模式•项目风险分配框架•项目具体运作方式授权结构交易结构交易结构•授权结构•投融资结构•合同结构•监管结构•监