市场经济体制下的我国农户宅基地的产权及其制度改革方向

市场经济体制下的我国农户宅基地的产权及其制度改革方向郭正模（四川省社会科学院经济研究所）提要：目前我国农村中作为乡村建设用地的农户宅基地，由于产权制度安排缺陷，难以形成财产化、商品化和市场化的形态，其利用的效率低下，同时在转让、抵押等经济活动中存在大量的法律、政策障碍。本文认为无论是从历史沿革或理论层面上看，宅基地实际上属于农民的“私产”。当前农村集体建设用地制度改革的核心是宅基地的产权制度改革。突破点是以私人财产化的“永久性使用权”对宅基地的产权性质进行重新定位，以促进其实现市场化的流转。本文从城乡统筹发展的角度，对现行城乡二元土地制度下的农村宅基地产权制度改革方向和相关政策、法律调整提出了若干建议。关键词：宅基地农户集体土地产权市场经济体制一、问题的提出当前在我国大力推进农村集体土地流转的过程中，作为农业用地的农户承包耕地、林地，通过转包、租赁、入股等形式，已开始体现出土地资源转变为土地资本要素的活力，同时也带动了农村劳动力等其他经济资源的优化配置。但是对于作为乡村建设用地的农户宅基地，目前却仍然缺乏活力。尤其是在一些劳动力和人口大量外出的农村，宅基地及房屋的闲置、半闲置现象极为普遍，其利用的效率还有下降的趋势。据统计，从1980年以来到2007年为止，我国已有4亿农村居民转变为市民；目前我国有2.3亿农民工流入城市和城镇就业与居住。预测在未来十年的时期内，全国每年还有3000万农村人口将转移到城市。农民宅基地的闲置和流转限制，使这部分农民在城市化过程中无法获得宅基地的财产性收入，严重影响了他们彻底转变为市民的进程。对于我国这样土地资源极为稀缺的国家，在城市化过程中这部分土地资源利用的低效率情况，势必引起注意和及时加以改变。调查发现，宅基地产权制度的不合理安排和农户支配权的受限是严重地妨碍了这部分土地的合理配置的基本原因。不合理的产权制度安排使农民对宅基地的财产权利难以体现；农户宅基地缺乏市场配置的机制和难以形成商品化、财产化的形态。对转让、抵押等经济活动中也带来大量的法律问题和运作的障碍。在土地流转、土地征用等许多方面，农村宅基地的财产性质和收益归属等问题在现有的产权制度安排下已经难以操作。农村宅基地改革应当提到议事日程。二、农户宅基地产权的历史演变目前我国的农户宅基地的产权制度是历史演进的产物。我们可以追溯到中华人民共和国建立的初期，当时的政府按照新民主主义革命的纲领进行了土地改革，通过没收地主的土地的革命手段将土地分配给广大农民，实行“耕者有其田”的土地平均化占有的私有制度。土改后的农户的宅基地和住房或原来就属于自己家庭私有；或通过土地改革没收后分配的渠道获取的私有财产。当时国家对农村宅基地产权制度显然按照私有财产性质和“所有权与使用权统一”的原则来设计的。但之后几年，政府通过农业集体化运动的“土地入股”的过渡阶段，到1958年的人民公社化运动，昀后将农村耕地及农村居民的宅基地等土地都转变为“集体所有”。1962年中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正案》（简称“人民169公社60条”）明确对宅基地的产权属性、使用权及地上房产作了规定。至此宅基地从政策上由农民私人所有转变为集体所有；宅基地的使用权归农户所有，但不能买卖和出租；农民对宅基地上的房产拥有完全的所有权。计划经济时期形成的对农村宅基地“所有权与使用权分离”的制度安排基本被维系到现在。与农村集体土地制度变革的“四阶段”不同的是，上世纪80年代实行集体耕地的家庭承包制度以来，政府对农村宅基地的产权关系并未进行重新调整。但政府对有关使用的调整实行行政管制。主要是集体内部对分家、迁入等人口增减进行宅基地面积、位置的“划拨”调整，规定农村居民只有通过政府土地部门批准用地指标后，才能按照一定定额标准占用集体土地来建设自己的住宅。三、农户宅基地产权的财产性质产权的本质是排他性、限制性的收益和福利的预期，但不同的产权的排他、限制程度会有差别。对农户而言，宅基地的收益和福利昀具有排他性质。目前我国农村的农户宅基地虽然在土地制度和有关法律上被定位为集体所有，但相对其他的农村集体土地，其产权的“私有”性质仍无法掩盖：（1）在财产来源的认定习惯上，许多农户的宅基地属于过去的有土地契约为凭证的私有财产，即是上辈人传承下来的家庭财产。而且宅基地的集体所有产权性质并非来自于建国初期的土地改革运动，而是后来的改革开放后已经消亡的人民公社体制。（2）在实际使用权的行使上，集体所有的农户宅基地长期具有供家庭成员专用的权利和家庭成员的继承权性质。而承包耕地到户却是有使用期限的（如30年或50年），有不少地方还进行过农户之间的多次调整，以及在集体建设需要时对承包数量、地块位置或承包关系进行调整。（3）农户宅基地及其附属的房屋产生的收益权也具有专有性质，除依法纳税外，农村集体和集体的其他成员无权索取、分享和提留宅基地的收入。而集体公益用地等的收益则对集体成员都有权参与分配的权利。由此可见，在农村集体土地产权体系中，农户对不同土地的使用程度和收益关系是有差别的。按照财产收益的“私有”向“共有”差别程度的排序一般为：宅基地＞自留地＞承包地＞集体公益用地。产权的明晰程度也大体有以上的排序。即宅基地的产权关系昀明晰，其次为自留地；再次为承包土地。而一些集体“共有”性质突出的集体用地（如公共草地、水流、山林等），在利用上常常存在社区内、外部成员间的纠纷和利益冲突；集体建设用地（如乡镇企业用地）的收益往往也存在被少数决策者侵占等问题。由于这些集体土地产生的收益与成员的收入增加关系不直接，其利用的效率也往往比较低下。即16世纪英国的哈丁所描述的“公地的悲剧”现象。无论从历史和现实来看，农村的宅基地从来都是农民的基本生存和发展的经济资源和保障的依托。农民的房屋是宅基地的附属物之一，其他的还包括院坝、林木等。基于产权明晰和区位优越，农村的宅基地往往是土地集约化程度昀高的土地资源。传统农民的房屋不仅为农民家庭提供生活栖息之所，还有一定的生产功能，如作为小加工作坊、蚕室、家畜禽饲养场所等。农民依托宅基地开展的“庭院经济”活动，有效地利用了宅基地及其附属物的立体空间，增加了农村劳动力的利用率，用极其有限的资源创造了较多的社会财富和收入。庭院经济还特别有利于农村妇女、老人等参与家庭生产性劳动，成为家庭收益和福利的稳定来源。如乡村旅游“农家乐”等经营性活动围绕宅基地和农户的庭院来开展。在许多城市的近郊，农户还利用家庭房屋的出租获取租金等收入。宅基地产权的稳定性和明晰化对农村家庭经济发展的信心建立有根本性意义。宅基地的排他性的收益和福利的预期显然比其他土地更突出和显著。许多外出人员其承包土地已经转包他人或长期性出租了，他们返乡的生活基础也就是依托的宅基地和住房。只要还有宅基地和住房，他们可以就近、就地从事其他劳动和从事其他职业，宅基地对农民能起到一定的社会保障的作用。170相对农村集体的耕地，宅基地使用有更高的单位面积收益。我国农村耕地受到土地类型转变的严格法律、政策限制，农民的承包耕地流转不得改变原土地利用的性质，因此流转的收益仍然被限制在农业利用上。按照目前的耕地的农用租金水平，每亩每年大约在300-1000元之间；林地流转的租金水平就更低。按照目前农村家庭的平均耕地规模计算，依靠承包耕地流转的年收入在1500-3000元左右。而宅基地除了为家庭提供大量的福利外，其利用的经营性收入（如家庭养殖的收入）一般都高于耕地的种植收入。四、宅基地实现财产化、商品化对土地流转的积极意义然而，作为计划经济体制下的城乡二元土地结构的产物，农村宅基地长期被作为一种特殊的产权制度由政府严格管制起来，不能发挥农村建设用地的作用。土地交易的禁止和房屋的自由交易分离，使市场关系复杂化，人为制造了大量产权的纠纷和为解决有关纠纷而付出的社会资源。宅基地又是目前农村集体土地中流转程度昀低、商品化程度昀低的一种土地类型。我国禁止城镇居民交易取得农民的房屋和利用宅基地从事商业性住房开发（国务院2004、2007）。但又规定宅基地仅可以在集体内部流转。在《物权法》和《土地管理法》中，都明确地禁止宅基地使用权抵押、出让、转让。。事实上，农村宅基地的流转是不可避免的，也决不可能仅仅局限在农村集体内部。建设用地土地租金价格上涨是宅基地使用权在建设用地范围内流转的内在动力。而耕地的稀缺和补充耕地的需求,又是以实现“占补平衡”置换来体现农村宅基地的更高价值的途径。宅基地是农村建设用地的主要构成部分。一般占农村集体建设用地面积的80%以上。按照全国农村建设用地约16万平方公里（2006年）的80%计算，全国农村的宅基地大约为1.92亿亩。我国南方地区农户居住分散程度高，宅基地占农村建设用地的比重应当还高一些。据四川省成都市国土资源局资料，该市2006年全市的农村集体建设用地面积为139万亩，其中宅基地面积达到125万亩，占总面积的89.92%。按当年全市乡村户数210.56万户计算，平均每户占有的宅基地为0.595亩。本世纪以来,农村宅基地已经成为我国耕地数量和质量补充的重要来源之一。按照土地类型转换的理论模式，耕地的补充来源有：宜农荒地；水域；宜垦草地和林地；废弃城镇、工矿、交通等用地；农村住房等建设用地，等等。但目前前几种的开发潜力和补充能力已经十分有限，而且开发和利用的成本越来越高。从上世纪90年代开始，我国事实上已经通过乡村土地的整理方式，将耕地补充来源的重点放在对农村宅基地的集约利用上了；如一般通过土地整理后可增加耕地面积5-15%左右（增加面积来源于耕地毛面积中的田边地角、田间林地、草地、道路；以及农房等非耕地的地类转变）。如四川成都市在大力推行的乡村居民点集中的乡村工程中，一方面改善了农村居民的居住条件和环境,但也有通过减少农村居民的人均居住占地面积，置换出政府迫切需要的耕地占用指标，用于发展城镇和工业集中开发区的“功利性”的目的。其机制是运用城乡建设用地增减挂钩的政策，促进了农村建设用地向城市建设用地的流转，使土地配置得到优化。由此可见，农村宅基地的空间调整和流转更有利于耕地保护的基本国策的贯彻和执行，而不是相反。宅基地的转换对实现耕地占补平衡、增加耕地和建设用地的有效供给有重要的现实意义。目前中央政府为了保障18亿亩耕地的红线而在土地的限制使用上下了很大功夫，但耕地占用“节流”的作用毕竟有限。如果能够在广大离土进城农户的宅基地放弃的“开源”上做文章，可以很大程度上改变目前离土进城农户配置两套土地的资源浪费状况.以开发整理宅基地方式新增相当数量的耕地。在保证耕地面积不减的情况下合理统筹安排乡镇建设用地。以政府对农民宅基地等农村建设用地的“赎买”方式，实行以减少乡村建设用地与增加城镇建设用地挂钩的办法，是促进我国城市化、工业化的健康发展的有效途径。由于农村宅基地的所有权规定为集体所有，但现实生活中又表现为很大程度的私有性质（永久使用、继承等权利）。《物权法》肯定了农户对宅基地拥有“财产权”。但又限制农民171对自己的财产进行出让、租赁等流转行为。目前的制度安排为集体内的农民可无偿取得宅基地（一般农户仅支付一定的管理手续费），他们放弃或腾退宅基地也没有获取补偿的政策或法律依据。这种计划经济特征的土地产权制度安排给实际管理带来一系列复杂的衍生性问题，如：宅基地的人口定额标准和“超面积”清退问题；宅基地继承产生的新的“一户多宅”的问题；宅基地使用权难以作为贷款抵押物的问题；以宅基地使用权作为与非集体成员联建住房的问题；集体建设用地建房的“小产权”商品房问题；农村居民和家庭放弃和腾退宅基地的经济补偿问题；等等。从根本上讲，采取何种产权制度、尤其是所有权形式，昀终取决于人们从事经济活动的制度效率。经济资源利用效率昀高的所有制形式昀终会被人们认可和选择。我们不难发现，发达市场经济国家其实都采取的是“混合型”的土地所有制，即私有、集体（社区）和国有等产权并存的土地制度。我们发现，在许多情况下，国有、集体的土地产权制度安排比私有土地制度会更有效率。如在城市地区和工业集中地区，实行国有土地制度有利于减少交易成本，使经济活动顺利进行。目前在我国广大农村