建筑工程发包与承包计价管理办法

建筑工程发包与承包计价管理办法来源：作者：日期：10-01-19《建筑工程发包与承包计价管理办法》于2001年10月25日经过建设部第49次常务会议审议通过，以建设部第107号部长令发布，自2001年12月1日起施行.一、《建筑工程发包与承包计价管理办法》起草过程1.1999年1月建设部以建标〔1999〕1号文件发布了《建设工程施工发包与承包价格管理暂行规定》。该暂行规定是适应建设市场运行机制和建筑工程施工发包与承包活动需要，根据部里的工作部署制定发布的。也是在多年工程造价管理工作中以发包承包价格为管理对象的规范性文件。1号文件发布后，对规范建筑工程发承包价格活动，加强整个工程造价计价依据和计价方法的改革工作起到一定的作用，四川、河南、黑龙江等地方在积极贯彻1号文件的基础上制定相应法规和办法。随着(招标投标法》的颁布和国家加强对建设工程招标投标活动、价格行为、市场秩序规范管理，暂行办法中许多内容已不适应工作的要求。为此建设部2000年立法工作将发承包价管理办法列人部长令起草计划。2.2000年2月标准定额司发文给各省、自治区、直辖市和国务院有关部门工程造价管理机构，征求对《暂行规定》执行和对部令起草的意见，共收到十四个单位的返回意见。同时组织中国建设工程造价管理协会、标准定额研究所及北京、天津、山东等地就部令的起草原则进行了讨论。在2000年3月、4月分别在天津、长沙两地召开的全国工程造价站处长座谈会上也听取各地的意见，5月成立了部长令起草小组，并将文件定名为《建设工程施工发承包管理办法》。3.2000年5—7月，起草小组在收集有关资料和吸收有关方面意见的基础上，拟定了部长令起草的主要内容，在招标投标法、合同法、建筑法、价格法以及建设工程质量管理条例的法律法规框架内，以工程造价十五改革规划为指导，确定部长令主要规范的范围是工程发承包价格形成的全过程，特别是招标投标中工程发承包价形成的各个环节，为此文件主要内容定为六章，即总则;标底与投标报价;合同价及其变更价款、工程竣工结算;承发包价的管理与监督;罚则和附则。2000年7月初形成了《建设工程施工承包与发包价管理办法》的征求意见稿，并发给各地和有关部门征求意见。4.2000年7—月、起草小组有关专家与部法规司的同志一起就有关部令起草中问题赴四川进行了重点调研，并在当年的华北地区、西北地区工程造价座谈会上对征求意见稿听取了意见。5.在收集对征求意见稿的意见后，与部法规司共同召开了文件修改座谈会，并征求了部建筑管理司的意见后，对文件作了较大修改，取消了原来的章节划分。并于2000年11月底正式报部法规司。6.2001年3月送国家计委征求意见，根据计委提出的文件适用范围和承发包价管理权限等问题，5、6月间我们与计委进行协商后，又重点征求交通部、铁道部、水利部和信息产业部的意见后，将文件名称改为现在的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》。二、《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》起草指导思想多年来各级工程造价管理部门在工作中深感缺乏相应较高层次法规，虽然有些地方经过努力出台了一些地方性的法规和规定，但在当前市场经济条件下，从加强法规制度建设方面给工程造价管理一个合理且符合实际的定位是大家多年的愿望，建筑工程施工发包与承包计价管理是整个工程造价管理工作的一个重要部分，从当前工作的实际出发，选择有一定基础的建筑施工发包承包计价管理进行高层次的法规制度的制定工作应该是现实的。1.《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》的起草主要依据是招标投标法、合同法、建筑法和价格法。从这一点可以看出，施工发包与承包计价管理办法所调整的范围涉及多个方面，每部法律对建筑工程施工发包与承包计价活动涵盖的角度和范围不尽一致，因此从各部法律之间寻找交叉点也是起草工作的难点之一。从大的方面出发，部长令主要依据建筑法的条款是：第一章第六条：“国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一的监督管理。”第三章第十八条;“建筑工程造价应当按照国家有关规定，由发包单位与承包单位在合同中约定。公开招标发包的，其造价的确定，需遵守招标投标法律的规定。”第三章第二十一条：“建筑工程招标的开标、评标、定标由建设单位依法组织实施，并接受有关行政主管部门的监督。主要依据合同法的条款是：第四章第61条：“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充;不能达成补充协议的，按照合同的有关条款或者交易习惯确定。”第七章第127条：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律，行政法规，对利用合同危害国家利益，社会公共利益的违法行为，负责监督处理;构成犯罪的，依法追究刑事责任。第十六章286条“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”主要依据价格法的条款是：第一章第3条：“国家实行并逐步完善宏观经济调控下由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调解，极少数商品和服务价格实行政府指导价或政府定价。市场定价，是由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格;政府指导价，是指依照本法规定，有政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定价格。”第二章第8条：“经营者定价的基本依据是生产经营成本和市场经营状况。”主要依据招标投标法的条款是：第二章第19条：“国家对招标项目的技术，标准有规定的，招标人应当按照其规定在招标文件中提出相应的要求。”第二章第33条：“投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。”第二章第40条：“评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对招标文件进行评审和比较;设有标底的，应当参考标底。”第四章第41条：“中标人的投标应当符合下列条件之一：(一)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;(二)能够满足招标文件的实质要求，并且经评审的投标价格最低;但是投标价格低于成本的除外，”2.《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》起草中还涉及有关的规章和办法：国务院2000年1月30日颁发第279号令《建设工程质量管理条例》第二章第10条：“建设工程发包单位，不得迫使承包方以低于成本的价格竞标，不得任意压缩合理工期。”。其中第56条为建设单位有上述行为之一的，责令改正，处以20万元以上50万元以下的罚款。”国家计委99年8月发布的第2号令《关于制止低价倾销行为的规定)第4条：“本规定所称低于成本，是指经营者低于其所经营商品的合理的个别成本。在个别成本无法确认时，由政府价格主管部门按该商品行业平均成本及其下浮幅度认定。”国家计划委员会、经济贸易委员会、建设部等7部委2001年7月发布的部长令(评标委员会和评标方法暂行规定》第二十一条：“在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应当要求该投标作出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本价竞标，其投标应作废标处理。”第二十八条：“评标方法包括经评审的最低价法、综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标方法。”3.《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》体现工程造价管理改革的总体思路。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，相应投资体制、工程建设体制、价格管理体制也发生了较大的变化，建筑工程发包与承包价格的形成与过去以定额为主的计价模式相比更为市场化，也就是绝大多数的工程通过招标投标竞争形成价格。建设事业十五规划中关于建设工程发包与承包计价也明确提出改革的总体目标是“在提高建设行业宏观调控水平和有效规范建设市场的基础上，推进并逐步完善主要由市场形成工程价格的机制，以利于合理确定工程价格，保证工程质量，促进建筑市场的健康发展。”部令的起草和当前开展的工程发承包计价管理改革以及清理整顿和规范建筑市场工作都体现了十五期间改革方向。近2—3年来，按照这个工程造价改革方向，各地在工程发承包计价依据、计价方法、管理方式等许多方面进行许多有益的探索，特别在沿海和经济发达地区如广东、上海、天津、山东、重庆等地对工程发承包价的改革已取得了初步成效。部令的起草反映了目前各地改革措施和改革成果，并对改革和实际工作的若干问题作出了规定，因此部令中许多内容充分体现了改革的思想，它的及时出台对指导今后一个时期发承包计价改革工作将具有重大的作用。三、《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》若干问题说明(一)文件名称及适用范围部令在起草中原来一直采用《建设工程施工发包与承包价管理办法》，与建标[1999]1号文件《建设工程施工发包与承包价格暂行规定》相比，区别主要是考虑到建筑产品价格形成的特性与一般商品不同，并考虑名词术语的习惯性、统一性，使用了“发包与承包价”而没有使用“发包与承包价格”和“工程价格”。另外在行政管理分工上表明建设行政主管部门负责建设工程施工发包与承包价的管理工作。《建设工程施工发包与承包价管理办法》在征求国家计委意见时，2001年5月国家计委办公厅计办价格[2001]561文，在综合计委价格司、投资司等部门意见基础上，提出工程发包承包价格管理分工、国务院关于招标投标活动中各行政监督部门的职责分工以及建设行政主管部门对发承包价管理形式等若干意见。对此我就建筑工程施工发包与承包价管理的现状、特点和内容与计委进行协商后，随改为“发承包计价管理办法”。关于适用范围在征求铁道部、水利部、交通部和信息产业部的意见后，也调整到“建筑工程”。107号部长令(建筑工程施工发包与承包计价管理办法》名称是在经过多方的协商和认真讨论(包括部务会议上的讨论)基础上形成的，部令第二条对文件的适用范围和发承包计价管理的内容做了明确的界定。(二)建筑工程发包与承包计价管理《建筑施工发包与承包计价管理办法》主要是规范发承包双方计价、定价行为。部令第三条“建筑工程施工发包承包价在政府宏观调控下，由市场竞争形成。”实际上给出了定价计价的原则。这种表述与建筑法第18条、价格法第3条(前引)略有不同，但实质是一致的。发承包价由市场竞争形成，也即是市场定价行为，由于我国市场竞争机制的初步建立，现阶段建筑市场还不够规范以及建筑市场严重的供大于求的状况，还应强调政府宏观调控的作用，对于工程发承包价，政府调控主要表现两个方面，一是制定有关工程发包承包价竞争规则，引导市场的计价行为;二是加强对市场中不规范和违法计价行为的监督管理。为此，部令第四条要求县级以上建设行政主管部门或具体工作委托工程造价管理机构负责工程发包与承包计价管理，主要还是强调、监督管理的职能。对建筑工程发包与承包的计价管理可以理解为两点，一是如部令所指的编制施工图与预算、招标标底、投标报价、工程结算和鉴定合同价等活动，二是直接对发承包价格的监督管理。前者与后者有着必然的联系，但管理对象、管理过程和管理方式应有所不同。按照价格法的精神，发承包价通过市场竞争形成其价格，行政主管部门不应直接参与定价或去干预其价格。政府对价格的管理主要是对违反工程发承包计价等价格行为进行监督和处罚，体现政府宏观调控的职能。(三)建筑工程标底和投标报价的编制依据部令第六、七条明确了招投标工程标底和投标报价的编制依据。在近年来的工程造价改革中，对于定额性质作用、招投标市场定价后还要不要定额，如何对过去传统的定额管理模式进行改革，以适应市场的需要等问题进行了广泛讨论和探索。大家也许注意到此次颁布的部令里面，没有出现“定额”这个名词，这主要是因为广义上理解定额实质上由量、价、工程量计算规则、费用计算规则等内容组成，部令不便于对此作过细的规定，并不是部令对定额的否定。对于标底和投标报价编制依据，部令第六、七条中“国务院和省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门制定的工程造价计价办法以及其