我国地方政府财政支出绩效管理的制度研究

我国地方政府财政支出绩效管理的制度研究制度、户籍制度和城乡二元制结构基础上,以城市“单位福利制”和农村“集体福利制度”为主体,建立起一个相对简单、平均主义和国家配给的公共产品供给体系,在城市实行“单位福利制”,采取“企业办社会”的公共产品提供模式,各种企事业单位同时兼具生产经营和公共产品供给的双重职能,向所有员工免费提供同质的基础教育、公费医疗、福利服务、住房分配等公共服务.在农村通过“集体福利制度”提供基础教育、集体养老和合作医疗,村集体成为农村公共服务的融资和供给主体,国家直接提供的资金和资源支持较少。在这种行政管理体制下,有利于克服无政府状态,在当时财力紧张的情况下集中资源办大事,有效实现较大范围内的广义公平,但存在“政府和企事业单位的关系越是密切,政府的职能就越具有经营性和生产性,政府的职能也就越扭曲。”的问题。由于政府无法取代市场和中介组织在公共生活中有效作用,这种密切的政府和企业、政府和社会的关系,导致政府注重生产经营而无力提供足够的公共产品,提供公共产品的出发点以及具体提供何种公共产品也依赖于政府官员的主观意志,没有一个健全的公共产品输出体系,直接影响国民经济健康快速发展,造成公共产品供给的范围和种类极其有限,政府成为社会生活中唯一的公共产品投资者,其融资方式具有全国性、单一性和强制性的特点。在国家高度集中的计划经济体制管理模式下,计划指令管理是国家经济社会运行的核心和基础,财政管理仅作为计划控制的简单会计核算手段,并且凸显出生产型财政的重要特征,侧重于以企业利润为核心的财政收入管理。此阶段财政支出管理的主要特征:一是国家垄断经济社会管理,财政支出范围无所不包,几乎覆盖到整个社会生产和消费的各个方面,所有的政府财政支出都是合理的、必须的。二是财政支出管理流于形式,一方面由于财政支出完全附属于国家计划管理,财政支出遵循行政长官意志并且随意性较强,财政支出预算约束软化;另一方面基数加增长的财政支出管理模式,需要高度完善的信息管理、计划控制、实施能力和修正机制,这些条件是新中国建立初期难以达到的,只能是不考虑实际运行情况的简单粗放的机械计划管理,计划管理和实际运行脱节现象比比皆是,国有企业运行成本高、效益低问题始终难以解决。长期奉行高积累、低消费的发展政策使社会公众理应享有的公共产品和公共服务长期处于较低水平。在计划经济时期,地方政府具有战略防备性的制度设计趋向。从行政管理角度看,地方政府是被动的、僵化的政策执行者和权力传递者,难以发挥地方政府了解辖区居民56财政部财政科学研究所博士学位论文部分地区和行业出现公共产品过渡市场化问题,造成公共产品和服务供给不足。农村公共产品仍维持“集体福利制度”,政府减少农村地区公共产品投入,拉大城乡政府管理服务差距。在政府财政管理方面,政府财政支出逐步退出生产性领域资源配置,以推动经济运行体制的市场化步伐,以存量减少的方式体现政府职能转变。该阶段政府财政支出范围界定较为复杂,同时包括改革和发展两个主题。一方面必须打破财政支出作为计划经济体制下生产性资源配置的主体作用,以便让体制外的资源能够寻求自发组合的方式,通俗地讲就是政府财政放权让利的过程,开放资源配置权,让出资源配置范围,形成以利益为导向、以供求为平衡、以资本社会动员为核心的市场化机制雏形。另一方面在社会资源配置转型过程中,政府必须继续承担社会经济发展的稳定任务,包括保持政府和国有企业的税收纽带关系以保持基本的平衡支撑能力、保持对经济建设较大投入以确保对经济总量的基本维持能力、保持对利益受损者财政补贴以确保体制转轨的平滑度,此时政府既要主动推动改革,又实际承担体制改革所带来的损失和成本。总体而言,这一阶段是一个传统资源配置方式逐渐被削弱、瓦解的过程,主要表现为政府在经济增长中地位和比重的下降。在社会主义市场经济构建时期,我国启动以放权让利为核心的中央政府和地方政府改革,把激发地方政府积极性作为制度建设重点,地方政府逐渐获得广泛权力:一是扩大地方政府事权,赋予地方政府人事管理权、固定资产投资项目审批权、对外贸易和外汇管理权、物价管理权、物资分配权、工资调整权等;二是扩大地方政府财权,推行多种形式财政包干体制,实行分税制财政管理体制;三是增加地方社会管理权,通过行政发包和属地管理,逐步将政府绝大部分公共产品和公共服务供给职能划归地方政府。自此地方政府转变整个国家政权结构中“权力传送带”的职能定位,逐步成为相对独立的政府管理主体,地方政府不仅是中央政府在地方区域的代言人,而且是职责相对独立、对区域政治经济社会发展承担责任的政府主体。作为真正意义上的一级政府,地方政府开始具有独立的意志表现、独立的利益追求和独立的行为能力27,地方政府成为国家经济社会发展最为重要的推动力之一,得到世界各国广泛的承认和赞誉,甚至被认为是三十年来中国经济奇迹背后最为重要的、最为独特的政府体制因素。沈荣华,钟伟军.中国地方政府体制创新路径研宄.北京:中国社会科学出版社,209:25-2658第三章我国地方政府财政支出绩效管理的发展回顾公共需求偏好的管理优势,难以自主决定公共产品供给的种类和数量。从财政管理角度看,按照国家行政区划分预算级次,原则上实行一级政权一级预算,但实际上地方政府预算管理权和收支分配权相对较小,预算管理权限集中于中央政府,只留给地方少许财力,用以解决农村、文教卫生事业和城镇市政建设以及其他临时性需要。并不构成真正意义上一级独立的预算主体,地方政府收入统一上缴中央政府,地方政府一切开支均需要经中央政府核准并统一按月拨付。综上所述,此阶段地方政府财政支出管理特征:一是地方政府并未享有真正意义上的独立财权,财政支出外部控制作用明显,自身财政支出管理职能弱化;二是地方政府财政支出依附于计划指令,并不实际承担资源配置职能,仅履行财务会计核算职责;三是地方政府财政支出生产性特征明显,采取基数加增长的投入控制模式,容易造成支出控制弱化、计划和实际相脱节的现象。二、社会主义市场经济构建时期地方政府财政支出管理(1978-1998)社会主义市场经济构建时期是我国从计划经济体制向市场经济体制、从量变到质变的发展过程,其特征是政府职能和经济发展高度相关。我国社会主义市场经济体制改革是政府在充分认识到计划经济体制的弊端后,积极推动、精心组织的强制性的制度变迁。在这一过程中,政府扮演体制改革的组织者和执行者的重要角色并发挥重要作用。在社会资源配置方面,政府不再是唯一的资源配置主体,大量政府机构被裁减,大量政府职能和政府权力被废除,政府由直接参与经济管理转向间接发展区域经济。政府经济发展职能仍然居于重要地位,但国家指令性计划大幅度缩小,价格控制逐步放开。市场经济迅速启动并发展起来,市场成为另一社会资源配置主体,大量具有自主或半自主产权的企业迸发出极髙的创造热情,为社会生产大量的产品,极大丰富市场供给,满足人们的物质需要“。从公共产品供给方面,城市公共产品打破“单位福利制”供给模式,逐步剥离行政机关、企事业单位公共服务职能,实行政府统一公共供给和收费供给,26陈国权等著.责任政府:从权力本位到责任本位[M].浙江:浙江大学出版社,2009:2157第三章我国地方政府财政支出绩效管理的发展回顾自1949年建国以来,我国经历从计划经济体制向社会主义市场经济体制的巨大转轨变革,目的就是要发挥市场机制在资源配置中的决定性作用以及更好地发挥政府作用,导致我国政治、经济、社会管理运行模式的重新构建和持续改善。按照财政支出是政府资源配置方式的本质属性,分阶段回顾建国以来我国地方政府财政支出发展情况,指出我国地方政府财政支出绩效管理改革的重要性和必要性,阐述目前我国地方政府财政支出绩效管理的主流模式和存在问题,提出今后我国地方政府财政支出绩效管理的发展模式和框架性制度管理问题。第一节我国地方政府财政支出管理发展回顾本节根据财政支出外部控制一管理控制一责任控制的发展脉络,按照地方政府财政支出管理的时间发展顺序划分为三大历史阶段:计划经济时期地方政府财政支出管理(1949-1978)、社会主义市场经济构建时期地方政府财政支出管理(1978-1998)和社会主义市场经济完善时期地方政府财政支出管理(1998-至今)。一、计划经济时期地方政府财政支出管理(1949—1978)1949年中华人民共和国成立后,为迅速恢复发展饱经战争创伤的国内经济、解决国内外严重的政治社会管理危机,我国模仿原苏联建立国家垄断的大一统的高度集中的计划经济管理体制,相应地建立国家统收统支的财政管理制度。在社会资源配置方面,中央政府是社会资源配置的唯一主体,对宏观经济进行全面控制,对微观经济实施全面渗透,国家将各种经济活动纳入国民发展计划中,企业不过是政府的附属品,企业的产、供、销等各项经济活动都被限制在政府指令性计划的范围内,企业利润的大部分直接上交政府财政部门。在公共产品供给方面,中央政府在单位55第三章我国地方政府财政支出绩效管理的发展回顾社会主义市场经济体制构建过程中,地方政府财政支出管理的最大变革是:通过政府间经济政治分权和财政体制调整,地方政府逐渐摆脱中央政府附庸的角色定位,通过政府间博弈获取相对独立的财政支出管理权;随着社会主义市场经济体制构建,地方政府职能定位日益明晰,财政支出重点逐渐由企业生产转向经济发展和公共服务,但受到传统计划经济体制的制度约束,财政支出管理仍存在诸多问题。(一)政府间财政体制改革使地方政府成为相对独立的财政主体政府间财政体制变革的核心是政府间事权财权划分和财政支出责任确定,1978年后我国政府间财政管理体制变革大致经历两个阶段:财政包干管理体制阶段和分税制财政管理体制阶段。1.财政包干管理体制阶段1980年中央政府开始财政管理体制改革,实行“划分收支,分级包干”的财政包干管理体制,其基本内容是按照经济管理体制的隶属关系,划分中央和地方的收支范围,收支指标确定后原则上五年不变,地方政府在划定的收支范围内自求平衡,这一制度首次明确地方政府独立财权并划定财政支出范围,开启地方政府财政支出管理序幕。1985年中央政府推行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制,1988年中央政府根据各地不同的财政经济情况,分别推行“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解额递增包干”、“定额补助”和“定额上解”等六种不同的制度安排,财政体制调整主要集中在收入方面,中央政府和地方政府财政支出仍然按照行政隶属关系来划分,并没有出现实质性的财政支出管理制度创新。实行财政包干体制,有利于进一步明确中央和地方的权力、责任和利益,增加地方的机动财力,调动地方各级政府管理财政、发展生产的积极性。然而中央政府财政收入状况和宏观调控能力未得到有效改善,地方政府为了增加自己的财政收入,往往忽视全局利益,出现短期行为,不利于跨省市、跨地区的联合和协作,不利于社会主义统一市场体系的形成和发展。社会经济生活中存在的投资膨胀、重复引进、重复建设和重复生产,都和地方财政包干体制有一定的关系。在财政包干管理体制阶段,地方政府初步成为具有现代意义的地方财权主体,拥有较为完整的收入权和支出权,中央政府和地方政府支出范围开始划分,由于财政收支平59财政部财政科学研究所博士学位论文衡和地区经济社会发展的需要,地方政府逐渐认识到财政支出管理的重要性,在实际工作中逐步幵展科学管理活动,开启地方政府财政支出管理的序幕。2.分税制财政管理体制阶段随着社会主义市场经济的逐步确立,宏观经济管理和微观经济实体发展均需要破除政府间财政利益博弈所带来的负面影响。1993年国务院印发《关于实行分税制财政管理体制的决定》,从1994年1月1日起在全国各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制,政策意图在于合理划分中央政府和地方政府之间的事权财权和财政支出责任,提高财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。我国分税制财政体制的具体内容包括:中央政府和地方政府事权和财政支出划分。中央政府承担国家安全、外交和中央机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必须的支出以及由中央直接管理