《中国电子政务绩效评估指引》(PDF 51)

Copyright©ITGov中国IT治理研究中心版权所有中国电子政务绩效评估指引ITGov中国IT治理研究中心二零零八年十一月Copyright©ITGov中国IT治理研究中心版权所有关于我们ITGov中国IT治理研究中心（以下简称ITGov）创立于2001年，致力于推动中国信息化建设的高效可持续发展，是一个“六方”（政府、企业、学研机构、社团、媒体、专家）支持的权威、专业、中立的“文化治理、组织治理暨IT治理”（简称：G3）研究平台，是一个在IT治理领域唯一推动中国与国际同步的资源平台，是一个中国人创办的、为中国政府和行业用户提供信息化战略决策支撑的服务中心。版权声明本文档为ITGov2008年出版物，由ITGov版权所有。未经ITGov的书面授权，本文档中任何一部分不可以使用，复印，复制，修改，展示，保存，或者以某种形式用某种方法（电子，机器，影印，记录等等）传播。ITGov中国IT治理研究中心联系人：侯老师、李老师、马老师电话:[phone]传真:[phone]E-mail:[e-mail]:©ITGov中国IT治理研究中心版权所有我们关注的焦点电子政务绩效评估的真正意义在于科学指导电子政务发展，降低信息化投资风险，发现电子政务的价值，实现电子和政务的融合，最终促进服务型政府的建设、和谐社会的创建。如何评估电子政务的建设产出、应用效果和投资风险，关系到一个部门、一个地区信息化建设发展的工作绩效和投资绩效。而更深层面的涵义在于电子政务不仅仅是用信息技术实现政务的电子化和流程化，如何借助电子政务发展，加快行政管理体制改革，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设服务人民、人民满意的政府，这是建设和谐社会的重要内容和要求。我们的优势长期以来，ITGov在电子政务绩效评估方面做了大量的研究工作，出版了3本书籍，发表了大量的论文。率先在国内外提出“三位一体的信息化绩效评估模型”，并通过与北京市信息办、广州市信息办的“电子政务绩效评估”课题研究合作，形成了自身在电子政务非经济评价和制度革新两个领域的核心优势；在充分借鉴和消化吸收国际先进城市电子政务绩效评估理论框架的基础上，率先在国内外提出中国特色的电子政务绩效评估体系，而不仅仅是一套指标体系；率先在国内开展电子政务绩效评估的实践，国内仅有的两个案例北京和广州的电子政务绩效评估都是ITGov参与实施的；ITGov电子政务绩效评估的研究和实践受到工业和信息化部、国家行政学院、审计署等部委支持。Copyright©ITGov中国IT治理研究中心版权所有目录前言词汇第二章电子政务绩效评估体系框架第三章电子政务绩效评估体系模块内容第五章创新和总结第一章背景第四章案例介绍参考文献附录一附录二Copyright©ITGov中国IT治理研究中心版权所有前言2Copyright©ITGov中国IT治理研究中心版权所有开发背景电子政务作为政府管理体制创新、机关效能建设的新方式、新方法，从上个世纪80年代到现在，已经取得了巨大的进步。然而，长期以来我国电子政务投资的效益处于无法有效评估的状态，在一定程度上形成了粗放式发展的迹象，主要表现在公众服务水平低、信息共享难、办事效率慢等方面，这些现象与电子政务的创新特征是相悖的。因此，积极开展电子政务绩效评价，引导电子政务健康发展，将电子政务绩效评价纳入电子政务的全生命周期管理中，已逐渐被各级政府信息化主管领导和管理人员所认可。ITGov中国IT治理研究中心作为中国电子政务管理的倡导者和创新实践者，始终关注中国电子政务建设管理创新的各个领域。当电子政务绩效这个全新的概念诞生伊始，ITGov就投以极大的关注和热情。经过多年来的持续研究和创新实践，形成了一套覆盖电子政务战略、战术、具体项目的科学的评估体系，此白皮书简略介绍了具有自主知识产权的电子政务绩效评价体系和实施案例，抛砖引玉，供相关人士参考，欢迎大家来信来电交流。目标和范围《电子政务绩效评估白皮书》的目标和范围包括：使读者对电子政务绩效评估的国内外现状有一个基本了解使读者对电子政务绩效评估体系有一个基本的认识全面介绍了电子政务绩效评估体系框架及四个模块的主要内容初步分析了电子政务绩效评估的相关案例受众人群《电子政务绩效评估白皮书》的读者对象是：政府信息化主管领导；从事电子政务绩效管理工作人员；从事电子政务建设的技术、咨询人员；从事电子政务建设的管理人员；对电子政务绩效管理感兴趣的读者。Copyright©ITGov中国IT治理研究中心版权所有3背景4Copyright©ITGov中国IT治理研究中心版权所有我国电子政务形势分析当前，我国电子政务已经成为加快政府职能转变，深化政府机构改革的主要方式。然而，在2007年全国电子政务大检查中，或多或少发现出了我国电子政务建设中存在的一些问题，主要表现为：意识形态上，不少政务部门对电子政务的本质及其全局性、创新性和渐进性的认识不足，重建设轻应用、重技术轻管理，盲目建设、互相攀比、贪大求洋的现象普遍存在；投资结构上，很多政务部门呈现出分散推进、自成体系、各自为战的特点；内部管理上，管理体制不健全，战略规划重点不明确，管理流程模糊，措施不管用；基础设施建设上，大多数高端软硬件设备都是进口的，同时软件开发大多是外包给第三方，大量外包往往造成项目管理服务不到位，产权转移不彻底，核心技术受制于人，而且存在严重的安全隐患；队伍建设上，与信息化的快速发展很不适应，特别是既懂行政管理又懂信息技术的复合型人才的短缺，已经成为制约电子政务健康发展的重要瓶颈；政务业务层面，过多侧重于内部事务处理和自我服务，面向公众服务的和面向决策的具体应用较少。上述这些问题，都集中指出我国电子政务建设管理的体制机制问题，而电子政务绩效评估作为破解我国电子政务建设管理的体制机制难题的有效手段，以绩效评估作为解决电子政务体制机制问题的“抓手”，是电子政务科学管理的必由之路。开展电子政务绩效评估的重要意义当前我国电子政务建设每年投入巨大资金，2007年中国电子政务市场投资额为657.34亿元，同比增长19.6%，但实际建设效果与巨大资金投入反差强烈；且在提高政府行政效能和公众服务能力方面收效不明显。从经济学的角度来看，投入和产出、成本和效益是经济学所关注的重点。在现实中我们很容易估算到电子政务的投入，但是对其产出和获取的价值往往无法估量。电子政务绩效评估可以量化这种产出和成效，给出投入产出比，同时根据绩效来控制成本。合理设臵电子政务绩效目为什么要开展电子政务绩效评估“到２０２０年实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。今后５年，要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。”——《关于深化行政管理体制改革的意见》以上的4转变，哪一个都离不开电子政务Copyright©ITGov中国IT治理研究中心版权所有5标并配合相应的考核管理制度，可以产生内在的改善激励，深层次地解决一些现实问题。从公共管理的视角来看，“不可衡量，则无法管理”的理念决定了电子政务绩效管理的必然性。从实证学的角度，根据美国一家著名研究机构的调查，2000年美国的政府和工业部门的所有IT项目，仅有28%获得成功，另外23%被取消，其余的49%部分合格。联合国在2003年对全球电子政务的调研也表明，经济处于发展中的国家，电子政务项目失败的概率高达60%-80%。☆绩效评估有助摸清现状可以对各地区、各部门电子政务建设、应用和运维等的基本情况与应用效果进行全面、客观的认识，获得电子政务发展阶段的基本判断。☆绩效评估指导行为方向可以消除决策者许多模糊的、错误的观念，把绩效评估与领导绩效结合起来，发挥指挥棒作用，规范和引导电子政务建设，加强其在电子政务管理部门实施过程中的领导力。☆绩效评估改善执行力可以将明确的绩效目标转化为采取实际行动的驱动力，强化电子政务规划、实施、运维等全流程全生命周期的管理。☆绩效评估有助于增强对电子政务的理解☆通过评估可以使各职能部门对电子政务的理解更为深刻，提高各方面对电子政务的认识，统一思想，促进电子政务的健康发展。☆绩效评估有助于提升领导决策能力通过绩效评估，较早发现其中存在的问题，积累经验，为主管部门提出早期预警信号，帮助其在制定推行电子政务的政策措施时提供科学依据。同时还可以增强成本意识，保护既有投资。☆绩效评估有助于增强解决问题的能力通过横向比较和纵向比较，通过服务对象满意度的评估，通过与标准水平的分析，发现被评估客体的差距和长项，分析根本原因，从而寻找解决问题的稳妥办法。电子政务绩效评估的重要作用6Copyright©ITGov中国IT治理研究中心版权所有世界各国纷纷开展电子政务绩效评估研究和实践目前，世界各国从发达国家到发展中国家都在研究电子政务绩效评估，许多国际组织和国家开展了不同程度的实践，取得了一定的成效。开展这项工作影响比较大的主要有联合国、欧盟、美国、加拿大、印度等国际组织和国家。联合国2002年开始对144个成员国家进行电子政务绩效评估，重点评估各国政府提供的六类公众服务，并向全世界公布评估结果，已经成为衡量各个国家电子政务水平的重要标志。欧盟2000年制定了“电子欧洲2002计划”，2002年制定了“电子欧洲2005计划”，并配套制定了多种电子政务量化测评指标，重点评估政府为自然人和法人提供的20项服务。欧盟还委托第三方机构对欧盟成员国的电子公共服务发展情况进行常年测评，每年都发布以欧盟成员国为主的电子政务测评报告。美国早在20世纪90年代就颁布了一系列与电子政务评估相关的法律法令，包括1990年的《首席财务官法》、1993年的《政府绩效与结果法》、1994年的《监察长改革法》以及2002年的《电子政务法》等，这些法令为电子政务绩效评估打下了坚实的制度基础。在这些法律制度的框架下，美国政府制定了更为细化、统一、持续的电子政务绩效评估体系，以便于具体的操作和实施。2002年，美国政府推出了联邦事业架构，包括与政务活动相关的五大类电子政务模型，“绩效参考模型”是整个联邦事业架构中，最为重要和根本的一个模型，旨在建立一个标准化的电子政务绩效评估体系。美国的“绩效参考模型”包括对业务监管效果、用户应用效果、业务流程效果、人力投入效果、技术利用效果和其他投入效果的评估，是真正意义上的绩效评估，并从这些评估中确定了25个电子政务优先建设项目。2007年4月份，随着25个电子政务优先项目逐步成熟并全面投入使用，美国白宫管理和预算办公室提出，今后的注意力将逐渐从项目建设转移到项目的绩效和应用效果上，并且重新设计了项目的绩效评估体系，新的评估体系主要包括参与度、使用度和用户满意度三个指标。加拿大“电子政务绩效评估体系”也受到了其他国家的高度关注，在联合国2003推出的全球电子政务评估报告《公共部门报告：十字路口的电子政务》中加拿大被列为电子政务绩效评估的典范。加拿大的电子政务绩效评估主要着眼于用户的满意度和政府服务品质的提升，是目前惟一借助电子政务实现由管理型政府向服务型政府转变的国家。Copyright©ITGov中国IT治理研究中心版权所有7印度是信息技术较发达的发展中国家，但是在其电子政务建设过程中，也存在投资效率低下、项目评价过于主观等问题，影响了高层决策的正确性。印度政府信息技术部门委托第三方研究机构制订了“电子政务评估框架”。该框架针对不同类型的电子政务项目分别提供了不同的评价指标体系和计算模型，该模型体现了发展中国家电子政务项目建设的主要问题，并给出了量化的评价指标和办法。我国政府当前高度重视电子政务绩效评估工作随着我国电子政务的迅速发