粮食安全视角下我国耕地资源保护策略研究

109耕地资源是国家重要的战略性资源，具有生产基础、生活保障以及生态保护等多重功能，是构成粮食综合生产能力的最基本要素之一，直接关系到我国未来的粮食安全问题。“民以食为天，粮以土为本”，在新形势下从粮食安全角度重新审视我国耕地资源保护问题具有重要的理论价值和现实意义[1～2]。1我国粮食安全的基本现状及发展出路1.1我国粮食安全的基本现状我国是一个粮食生产国，也是一个粮食消费国，保障粮食安全是实现我国国家安全的基础和保证。目前，我国粮食安全处于紧平衡状态，基本现状可以简单地用“两低一大”来概括，即人均粮食占有量低、粮食种植比较收益低、工业用粮消耗缺口大。第一，人均粮食占有量低。人均粮食占有量是反映国家或区域粮食生产水平和评价粮食安全最直接的指标。我国人均粮食占有量即便在1998年412kg的历史最高水平，也仅相当于发达国家平均水平的1/2左右。2007年，我国人均粮食占有量为382kg[3]，不足2005年度美国人均粮食占有量1213kg的1/3[4]。虽然2004年以来我国粮食已连续四年保持丰收，但人均粮食占有量增加速度较慢，人口的增长抵消了粮食生产的增长。随着今后我国人口的刚性增长和资源的刚性减少，我国的粮食保障水平将面临较大的压力。第二，粮食种植的比较收益低。随着区域经济发展、城镇化进程和农业产业结构调整，当前农业生产资料价格和人工成本不断提高，粮食最低收购价格提高的幅度低于化肥价格上涨而增加的成本，农资价格的上扬使种粮的比较利益下降，农民种粮积极性和扩大再生产的动力不足，出现耕地复种指数低以及抛荒现象。粮食作物播种面积占农作物总播种面积的比重从1995年的73.43%下降到2005年67.07%[5]。第三，工业用粮消耗缺口大。随着我国酿造和食品工业的快速发展，预计到2010年，全国酒类总产量将达到0.7496亿吨，消耗粮食0.5271亿吨；溶剂、制药等领域消耗粮食0.1039亿吨以上。作为“朝阳”产业的饲料加工业，更是消耗粮食的大户。据预测，2010年我国粮食需求量的35%将用作饲料粮，到2030年这一比例将接近50%，饲料用粮呈快速增长之势。1.2提高粮食的综合生产能力，增加粮食有效供给是粮食安全的必由之路我国是一个人多地少的国家，今后我国粮食需求量还将粮食安全视角下我国耕地资源保护策略研究李雅兰（南京农业大学公共管理学院，南京210095）摘要：耕地资源是国家的重要战略性资源，是国家粮食安全的基础和保证。本文在分析我国粮食安全基本状况的基础上，阐述了耕地资源保护对粮食安全的重要作用及其现状，从耕地保护制度、经济约束机制、农业技术支撑、粮食核心生产区建设以及发展生态农业等角度提出了确保粮食安全的耕地资源保护策略。关键词：粮食安全；耕地资源；资源保护StudyonStrategyofFarmlandResourcesProtectionintheViewofChineseFoodSecurityLIYalan(CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing210095,China)Abstract:Farmlandresourceisnotonlythecountry'simportantstrategicresources,butalsothebasisofnationalfoodsecurityandguarantee.Basedontheanalysisofthestatusoffoodsecurity,thisdiscourseexpatiatedtheimportantroleoftheprotectionoffarmlandresourceanditsstatus.Inthesepointsofview,includingfarmlandprotectionsystem,economicconstantmechanism,agriculturaltechnicalsupport,constructionofmajorgrain-productionareasandthedevelopmentofeco-agriculture,etc..WeproposedstrategyforfarmlandresourceprotectionintheViewofChinesefoodsecurity.Keywords:foodsecurity;farmlandresources;resourcesprotection作者简介：李雅兰（1988～），女，河南新乡人，研究方向为土地资源管理。ECOLOGICALECONOMYECOLOGIGALINDUSTRYWATCH产业观察110不断增加，粮食生产受资源环境和市场的约束不断增强，粮食供求关系紧平衡状况在相当长的一个时期不会有根本改变。当前我国的粮食安全将面临新的严峻挑战：一是随着人口增加、畜牧业发展和工业用粮的不断加大，未来我国粮食需求呈现刚性增长的趋势将不可改变；二是我国耕地资源、水资源等日趋紧张，粮食生产所面临的资源压力不断加大；三是国际粮食价格大幅上涨。2006～2007年连续两年国际市场上主要谷物品种价格持续大幅上涨，期货价格创历史新高，谷物价格上涨的同时伴随的价格波动幅度也大大高于往年，市场的不确定性在不断增加。这种形势将对我国粮食市场产生巨大的冲击和前所未有的挑战。四是受全球气候变暖的影响，北方干旱、南方冰雪灾害及水灾发生频繁，严重影响了小麦、玉米、水稻三大粮食作物产量水平的提高。五是在当前我国宏观经济调控中，粮食价格涨幅较大已经成为影响CPI指数持续走高的重要因素，粮食供求持续紧张状态势必严重影响国家宏观经济和人民生活。因此，解决我国粮食问题，必须立足于国内生产，大力加强粮食科技创新，努力提高粮食综合生产能力，这是保证国家经济协调稳定发展之所需，是解决民生问题之所需，更是构建和谐社会之所需。1.3加强耕地资源保护，实现可持续利用，是提高粮食综合生产能力的必然选择要提高粮食的综合生产能力，一靠增加粮食播种面积，二靠提高粮食单位面积产量。前者必须有一定数量的耕地资源为基础，后者则必须有较好的耕地质量作保障，同时还必须注意耕地资源利用的生态安全问题。近年来，我国粮食增产是在播种面积不断减少的情况下，主要依靠农业科技进步，提高单位面积产量，实现粮食总产量增加的，而在今后主要依靠提高单位面积产量来增加总产量的难度将越来越大。因而，耕地资源的保护和可持续利用显得更加重要。如果耕地保护不好，势必影响粮食的产量和供给，给粮食安全造成威胁。耕地保护是粮食安全的必要前提和重要基础，而粮食安全是耕地保护的内在动力。正如温家宝总理在国务院农业和粮食工作会议上所强调的那样：“耕地是粮食生产最重要的物质基础，耕地资源安全是确保粮食安全的前提。只有切实保护好耕地，才能保护好粮食综合生产能力，保证粮食供给的持续稳定增长。”2我国耕地资源的现状耕地资源作为人们赖以生存和发展的最根本物质基础，其状况的好坏直接关系到粮食安全稳定程度。我国人多地少、人均占有耕地量严重不足。据国土资源部公布的2006年度全国土地利用变更调查结果报告，截至2006年10月31日，全国耕地总面积为18.27亿亩，比上年度末减少406.2万亩，比1999年的19.51亿亩减少1.24亿亩，目前人均耕地只有1.39亩。1996年发布的《中国的粮食问题》白皮书指出，2030年我国人口将达到高峰期16亿，人均粮食消费量（包括工业用粮、饮料）按450公斤计算，届时我国粮食需求总量将超过7.2亿吨。而2003年我国粮食总产量仅为4.3亿吨，2007年才达到5亿吨。与此同时，我国人口从2000年的12.95亿增加到2006年的13.5亿，而耕地资源数量却在日益减少，耕地质量日趋降低，人地矛盾日益尖锐，耕地资源锐减已成为危及我国未来粮食安全的最大隐忧。分析当前我国耕地资源减少的原因，主要有以下四个方面：第一，生态退耕还林。1997年至2005年间，生态退耕占到耕地减少总量的58.42%，是比重最大的部分[6]。由于生态退耕有助于改善区域的生态环境，虽然短期内造成耕地数量减少，但从经济社会可持续发展的角度来看，生态退耕对粮食安全不会构成根本性的威胁。第二，非农建设用地。1997年至2005年间，非农建设用地占到耕地减少总量的31.74%[7]。随着农村工业化和城镇化进程逐步加快，一些非农业建设用地过度膨胀，大量农田变为非农建设用地，土地利用集约化程度较低。由于耕地向建设用地的流转是单向的，而建设用地向耕地流转在农业生产上具有较大的技术障碍，非农建设用地的快速增长和乱占滥用，造成耕地数量锐减的趋势进一步加剧，对国家粮食安全构成了严重的威胁。第三，农业结构调整。在市场经济条件下，农民为追求土地利用效益的最大化，将低效益的耕地转变为园地、林果地、鱼塘、设施农业等其他农用地，丰富和改善了城乡居民的食品需求，提高了农民的收入水平，在多元化农业发展的趋势下，一定程度的调整虽然是必要的、合理的，但也造成耕地数量的减少，影响了粮食生产。第四，生态环境恶化。主要表现为水土流失、土壤板结、盐碱化、沙化、干旱、洪涝等灾害损毁造成的耕地数量萎缩，以及化肥农药污染、盲目扩大高产耗地作物，减少对耕地的投入等导致耕地综合生产能力的下降。3耕地资源保护的策略保护耕地是一项长期基本国策。粮食安全的基础和保证在于生产粮食的耕地，如何保护耕地的数量不再减少，质量得到不断改善，确保耕地资源的可持续利用，实现耕地保护、保证粮食安全和社会发展之间的“双赢”，是维系粮食安全的根本之策。3.1实行最严格的耕地资源保护制度，保证国家粮食安全国家明确提出，“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全”，把“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”作为基本国策来贯彻，确保基本农田总量不减111少、质量不下降、用途不改变，提高我国粮食综合生产能力。各级地方政府要强化耕地保护意识，从可持续发展战略出发，树立资源危机意识，珍惜耕地资源，创新耕地保护理念，坚决贯彻和执行中央关于加强土地管理，切实保护耕地的一系列大政方针，正确处理积极推进城镇化与保护耕地之间的关系，严格规范供地行为，合理利用土地资源，实行最严格的土地管理制度。在土地管理和耕地保护上，要建立严格的耕地保护目标责任制，对达不到规定耕地保有量的县市，对主要领导实行一票否决制，使各级领导增强对耕地保护的危机感和责任感。在土地监管上，要落实土地督察制和土地违法的问责制，建立健全集中统一的土地管理机制和土地供应机制，编制合理的、具有前瞻性和可行性的土地利用总体规划，确保耕地资源的可持续利用和发展。3.2完善耕地利用的经济约束机制，控制非农建设用地根据国家“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须确保不低于18亿亩。国务院总理温家宝在2007年度的政府工作报告中也明确指出：“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”坚决守住这条不可逾越的界线，就必须要遏制乱占耕地的现象，严格控制城镇非农建设占用耕地。首先，面对耕地资源锐减的严峻现实，城镇化发展必须由以往粗放的“外延扩张”向集约的“内涵提升”转变，合理确定城市用地规模，严格控制城镇非农建设占用耕地，盘活城市内部存量土地，保持耕地总量动态平衡。对于各类非农建设占用耕地，要建立有偿使用的经济约束机制，改革现行的农地征用制，运用市场价格杠杆抑制多占滥占和浪费耕地。其次，建立和完善耕地产权制度，确立农户对耕地的权利本位和市场主体地位。再次，建立公正、公开的耕地质量与价值评估体系，为土地利用结构和方式调整提供依据。最后，建立耕地流动范围的严格控制，实行国家对耕地转变为非农用地的专管控制，防止耕地因市场机制的盲目性流出农业用地的范围。耕地所有者要加强对耕地流转的监督和管理，防止流转的随意性。3.3加强粮食核心生产区的建设培育，提高粮食安全程度粮食核心生产区是确保国家粮食安全的核心和支撑。目前，我国粮食主产区主要包括冀、豫、黑、吉、辽、鄂、湘、苏、赣、内蒙古、鲁、蜀、皖13个省（区），这1