“黑砖窑”事件与公共危机决策

中国社会科学院研究生院MPA教育中心1“黑砖窑”事件与公共危机决策一、案例正文（一）网贴揭发大血案、媒体齐呐喊2007年6月5日，一篇题为《孩子被卖山西黑砖窑，400位父亲泣血呼救》的帖子发在河南大河网的大河论坛上，短短一周网络点击率便突破百万，引起了海内外广泛关注。原来，山西洪洞县等地众多黑心砖窑主，雇用帮凶打手，从郑州、山西芮城、西安等火车站拐骗大批民工及未成年人（其中包括一些智障人员），用暴力强迫他们到砖窑当苦工。这些民工及童工每天工作时间长达14小时到16小时，不给工资报酬，晚上被锁进大工棚，上厕所时有专人跟随，回到大棚继续锁上门。如发现民工中有人干活不卖力或企图逃跑，则用暴力殴打。为追求产量，在砖还未降温的情况下，打手们强迫民工出砖，致使多人被烧伤。2006年农历腊月的一天，在洪洞县广胜寺镇曹生村一砖厂内，打手嫌民工刘宝干活慢，用铁锹殴打刘宝头部和腰部，致使刘宝于第二天死亡。一些打手将刘宝尸体草草掩埋在砖厂后面山坡一个旧墓穴内。黑砖窑惨象曝光之后，激起人们极大愤怒，民众纷纷严厉谴责黑心窑主，强烈要求严厉打击犯罪分子，追究当地官员和司法机关的责任。媒体更是义愤填膺，口诛笔伐①。（二）政府快速反应、联合工作组入晋黑砖窑事件引发了巨大社会反响，也引起了中央领导的高度关注。胡锦涛、①媒体在本次事件中发挥了良好的监督评判作用。它们在前期揭露事情的真相，随着事件的不断发展，在后期有力地推动了整个事件的解决。关于此事件媒体作用的评述，详见2008年第1期《社会观察》所载《媒体的责任——从黑砖窑事件的报道看媒体的监督功能》一文以及2008年第2期《国际新闻》所载《如何展开对重大社会问题的舆论监督——“山西黑煤窑”事件的启示》一文。中国社会科学院研究生院MPA教育中心2温家宝、吴官正、李长春等中央领导都做了重要批示，国务院还派出由劳动保障、公安、全国总工会等部门组成的联合工作组进驻山西进行调查。2007年6月14日，山西省第一时间成立了由省委常委、政法委书记、公安厅长杜玉林任组长，公安、劳动保障、工会、法院、检察院、信访、宣传等部门有关负责人组成的“打击黑砖窑主、解救被拐骗农民工”领导小组，并迅速在几个重点地区部署开展突击检查②。2007年6月15日和6月26日，山西省两次召开电视电话会议，并下发两个相关《通知》，将具体行动分三个阶段：第一阶段（6月14日—6月26日），在全省集中开展清查、解救、打击行动。第二阶段（6月27日—7月13日），对前一段专项行动进行督查，将组织11个督查组对各市、县专项行动情况进行督促检查。第三阶段（7月中下旬），各级政府、各有关部门研究制定今后加强各个方面有效监管的常效机制。截至2007年6月26日，山西公安系统已出动四万多警力，在全省“地毯式”排查小砖厂、小采矿厂、小冶炼厂8760处，解救被拐骗农民工359人，刑事拘留涉嫌违法犯罪人员35人，行政拘留24人，其他治安处罚38人。在开展“地毯式”排查、全力解救受害者的同时，这次事件的发源地洪洞县2007年6月18日派出11个工作组，携带县人民政府致歉信，分赴全国12个省、市，登门将致歉信、工资、慰问金亲手送到被解救的31位农民工手中。据悉，洪洞县黑砖窑窑主王兵兵的父亲、原曹生村党支部书记王东于2007年6月22日被依法罢免县人大代表资格，并因在王兵兵黑砖窑案件中涉嫌违纪问题，已被开除党籍，解除曹生村党支部书记职务。而据永济市劳动和社会保障局6月21日透露，该市劳动和社会保障局劳动监察大队队长侯军元涉嫌玩忽职守罪，监察员尚广泽涉嫌滥用职权罪，已被永济市公安局刑事拘留。另外，山西省洪洞县广胜寺镇国土资源所所长等6名国家工作人员因在“黑砖窑”事件中涉嫌玩忽职守罪，目前已被检查机关立案侦查。2007年6月21日，山西省纪委书记金道铭主持召开纪委常委会，决定立即介入查处“黑砖窑”事件的行动中，彻底查清事件的真相。②这次山西省的反应整体来讲还比较迅速。公共性危机事件由于它的发展迅猛，不易把握，很容易造成重大的不良社会影响。因此，在确定决策核心时务必集中各方面的骨干力量予以整体解决，以免因个别问题拖延时间。——编者中国社会科学院研究生院MPA教育中心3（三）省长检讨又道歉2007年6月20日，温家宝主持召开国务院第181次常务会议。会议听取了山西“黑砖窑”事件调查处理初步情况汇报，山西省省长于幼军做了汇报和检查。会议指出，山西“黑砖窑”不仅存在严重非法用工问题，而且存在黑恶势力拐骗、限制人身自由、强制劳动、雇佣童工、故意伤害甚至致人死命等严重违法犯罪行为。要彻底查清、严肃处理这一事件，严厉打击违法犯罪行为和黑恶势力，解救全部受害人员、严惩违法犯罪分子，坚决维护人民群众特别是未成年人和智障人员的合法权益，维护社会公平正义。在这次会议上决定，要在全国范围内以乡、村的小砖窑、小煤窑、小作坊等为重点，开展一次劳动用工大检查，重点是依法打击雇佣童工、强迫劳动、恶意伤害等违法犯罪行为。同时，进一步完善劳动用工制度，加强用工管理，规范用工行为。两天之后，于幼军又在新闻通气会上向全省人民做了检讨：“近期发生在山西省运城、临汾、晋城一些黑砖窑的刑事犯罪和非法用工行为，侵犯了农民工和未成年人的合法权益，在国内外造成了很不好的政治影响。作为一省之长，我难辞其咎，深感内疚和痛心，在此，我代表省政府向受到伤害的农民工兄弟及家属，表示道歉！向全省人民检讨！”（四）媒体评得失2007年7月《民主》——《“黑砖窑”事件该如何善后》：在中央的重视和舆论的关注之下，山西“黑砖窑事件”走上快速处理的轨道。善后工作异常迅速，道歉、诊治、补偿、返乡……期盼多年的温暖，一时间涌向他们的身边。“黑窑工”终于获得新生，令人额手称庆。那么，怎样的善后，才能还他们以曾经失去的公正？也许并非杞人忧天。时至今日，4年前在山西永济砖厂被解救出、却永远失去双脚的张徐波，还在为赔偿款而求告无门。疗伤、补领工资、返回家乡，这是“黑窑工”应得的基中国社会科学院研究生院MPA教育中心4本补偿。但是,除了“黑窑主”,还有没有人承担应有的法律责任和行政责任？有没有人想到？这些“黑窑工”的未来———即使能够与家人团聚？还能否担起一个家庭的重担？他们饱受苦难的心还能否认同现实社会？当他们再次外出打工,是否还会遭遇类似的陷阱?他们需要的是一个安全的就业环境、公平的就业通道,一个保护农民工权益的地方政府和法制环境。2007年《企业活力》第七期《问责黑砖窑事件》：问责的对象,当然首先是那些为“黑砖窑”充当“保护伞”的党员干部和公职人员,对辖区内非法用工,尤其是对非法拘禁、强迫民工劳动、非法使用童工和智障人员等问题不闻不问、失职渎职、造成严重后果的党员干部和公职人员。还有负有一方责任的当地党委和政府。于幼军接受采访时说,“黑砖窑”事件中最严重的县,恐怕要追究责任。随着“黑砖窑”案的开审,官方渎职行为的究责结果也有望在近期公开。有媒体称“:肯定有一批由上至下的官员承担责任,具体人数和最高级别的官员都处于保密状态。”可以肯定的是,被问责的干部级别,绝不会只限于“最严重的县”这一级。“黑砖窑”事件发人深思,也以大量无可争议的事实告诉人们,贯彻科学发展观任重而道远,建设真正的法制国家任重而道远,政府职能转变任重而道远。顺便提及的是,最近有高官认为,类似“黑砖窑”事件这样有损党和政府形象的事件不应当曝光。“可以通过内部信息反映,我们的反馈渠道是畅通的”。真是匪夷所思!试想,如果没有“无法阻挡的舆论浪潮”,“内部信息”会不会被阻断?能否引起最高决策层的注意?难道不值得怀疑吗!二、附录2007年6月22日下午15时，劳动保障部、公安部、全国总工会联合工作组在太原举行新闻通气会，通报山西黑砖窑事件的初步调查处理情况。劳动和社会保障部副部长孙宝树表示下一步工作组将进一步指导和协调山西省政府及有关部门重点做好以下工作③：③内容很据2007年6月22日，劳动保障部、公安部、全国总工会联合工作组在太原举行新闻通气会上孙中国社会科学院研究生院MPA教育中心5一、对涉嫌强迫劳动、非法拘禁、故意伤害，特别是拐骗和强迫童工劳动的黑砖窑厂主等违法犯罪分子，由司法机关快侦、快捕、快诉、快判，依法从重打击，坚决打掉违法犯罪分子的嚣张气焰。同时，重视从群众举报中发现新的线索，严厉打击绝不让一个犯罪分子逍遥法外！对在侵害农民工合法权益问题方面，失职渎职以及有违纪违规行为的国家工作人员，要按照法纪严肃查处，绝不姑息迁就！二、全力解救受害农民工，做好善后安置工作。要督促企业，清算工资，对受伤人员及时安排医治救助，并帮助他们与家人和户籍所在地政府取得联系，确保他们平安返乡。对暂时不能确认家庭地址的人员，尤其是智障残疾人员，由民政部门给予救助，并负责设法护送回原籍。三、对全省所有无证生产经营的企业和砖窑厂进行全面地清理整顿。对不符合国家产业政策规定的企业和砖窑厂，坚决依法取缔，同时，做好农民工工资清算工作，从源头上杜绝强迫劳动、非法用工等问题的发生。对按照产业政策可以保留的企业和砖窑厂，要重新审查登记，督促其加强劳动用工管理，依法与职工签订劳动合同，并进行用工登记备案，加强对各类企业用工的劳动保障监察执法，对不与职工签订劳动合同，非法使用童工，以及违反工资支付、工作时间、劳动保护等劳动法律法规对企业要依法及时查处。三、思考题（一）应该如何对“黑砖窑”事件定性？（二）“黑砖窑”事件在发展过程中的信息传播有何特点？（三）我们可以从本次事件的处理中得到哪些启示？宝树的讲话整理而成，其讲话引自新华网。中国社会科学院研究生院MPA教育中心6四、要点分析（一）对此事件的定性本次“黑砖窑”事件属于一场公共危机。公共性危机即公共性公关危机，是在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的危机事件。在这次事件中，受影响的家庭众多，并且这一事件在短时间内引发了巨大的社会反响。如果政府处理不妥，会直接影响政府的形象，并有损政府的执政能力。（二）在本次事件中所传播信息的特点危机决策信息具有严重的不对称性。这种不对称性主要表现在信息的不完全、不及时两个方面。首先，信息不完全。从“黑砖窑”事件中可以显现，随着媒体的曝光率不断增加，事件的影响范围的不断扩大，信息量也在不断发生着变化，领导人与相关的决策机构不可能掌握事件的完全信息，因此造成了决策中信息的不完全状况。其次，信息不及时。“黑砖窑”涉及山西、河南等几个省市的一个集团性的犯罪，因此事件的信息具有高度的分散性，由于技术、认为等各方面因素的影响，造成了决策者在决策过程中不能及时地掌握事件的相关信息。因此要求我们的领导者时刻保持清醒的头脑，临危不惧。（三）我们可以从本次事件的处理过程中得到的启示首先，完善公共危机决策信息系统建设。政府应当不断完善信息系统的建设，建立健全信息网络，保证信息传输渠道的畅通。其次，建立专门的公共危机指挥决策机构。在本次“黑砖窑”事件中，山西省第一时间成立了由省委常委、政法委书记、公安厅长杜玉林任组长，公安、劳动保障、工会、法院、检察院、信访、宣传等部门有关负责人组成的“打击黑砖窑主、解救被拐骗农民工”领导小组，起到了很好的效果，有力地指挥了整个事件的解决。最后，提高公共危机决策人员的素质。于幼军省长曾愤慨地指出:个别村干中国社会科学院研究生院MPA教育中心7部甚至包庇纵容黑窑主,充当黑后台和“保护伞”,致使农民工合法权益受到严重侵害的时候,这些村组织和干部,却麻木不仁、熟视无睹,没有及时向上级政府和公安机关举报,耽误了打击犯罪分子和解救受害民工的时机。因此，注重提高决策层的素质，将为根本治理公共决策失灵打下组织基础。参考文献[1]陈潭等著：《公共政策案例分析：基于理论的与实证的视角》，长沙：湖南师范大学出版社，2003年。[2]陈潭编著：《公共政策学》，长沙：湖南师范大学出版社，2003年。[3]林水波、张世贤著：《公共政策》，台北：台北五南图书出版公司，1983年。[4]张金马主编：《政策科学导论》，北京：中国人民大学出版社，1992年。[5]张成福、党秀云著：《公共管理学》，北京：中国人民