山东农村土地承包经营权流转问题研究

山东农村土地承包经营权流转问题研究------以莱城区为典型案例主讲：中共莱城区区委常委、副区长刁玉照省委党校经济学教研部徐加明省委党校经济学教研部孔祥荣第一部分农村土地承包经营权流转的理论概述改革开放以来，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，是农村经济体制改革创新的主要成果，农村发展的实践充分证明，这一制度有利于推动农村生产力发展。农村土地制度变迁的过程，实质上是在保留土地集体所有制的前提下，赋予并不断强化和保障农民土地承包经营权的产权制度改革过程，也是对农村土地集体所有制实现形式不断进行探索的过程。30年来，农村的基本情况发生了很大变化，土地制度和经营形式都面临着许多新的政策选择。（一）现行的农村土地制度农村土地从权属关系的角度看，是集体所有、农户家庭联产承包使用，所有权与经营权相分离；从经营形式的角度看，是农户家庭经营与集体经营相结合，即双层经营。这些争论，概括起来，无外乎三种观点：第一种观点是主张土地私有化；第二种观点是主张土地集体化；第三种观点就是既不能搞私有化，也不能搞集体化。温铁军先生讲：“农村政策的底线是不搞土地私有化”、“农村政策的上线是不搞土地集体化”现行土地制度是以家庭承包为基础的统分结合的双层经营体制，核心是所有权与使用权分离。此制度设置是国家与农民利益博弈的结果。是国家实现现代化诉求与农民自身发展诉求平衡的结果。所有权与使用权分离，既保证了土地合理流转的合法性，也减小了农民失地的风险性，使稳定与发展取得最起码的平衡性。一个有效的农村土地制度，既要最大限度提高稀缺土地资源的配置效率，又要最大限度实现农村社会公平。所谓的土地承包经营权流转指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，让渡使用权。一是完善土地承包经营权的权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，搞好农村土地确权、登记、颁证工作，这是土地承包经营权流转的基础。二是土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，这是土地承包经营权流转的前提。三是按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，这是土地承包经营权流转的原则和形式。四是加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，这是土地承包经营权流转健康发展的保障。（二）土地流转政策及有关法律、法规1、1988年宪法修正案“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这在立法上第一次明确了农村土地流转的合法地位。2、1988年《土地管理法》第一次修正案顺应1988宪法修正案的新规定，同年修订的《土地管理法》第二条也增加了“土地的使用权可以依法转让”的条文。并在第六十三条进一步明确：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”3、《农村土地承包法》（自2003年3月1日起施行）《农村土地承包法》先是在总则中规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”然后进一步区分了家庭承包和其他方式的承包，对二者的流转问题作了不同规定。第三十二条通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。第四十九条通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。4、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（自2005年9月1日起施行）。司法解释以《农村土地承包法》为基础，进一步明确了土地流转中发生的纠纷处理事宜。家庭承包方式的承包方不得将土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务，否则法院将认定合同无效（见第十五条）。而以其他方式承包的承包方可以用入股、抵押等方式流转土地承包经营权（见第二十一条）。5、《物权法》（自2007年10月1日起实施）《物权法》关于土地流转的内容安排在“土地承包经营权一章”中，这说明所谓的“土地流转”专指农村土地承包经营权的流转，并不包括农村建设用地、宅基地使用权的流转问题。第一百二十八条土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。第一百三十三条通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。（三）正确认识三中全会提出的土地流转政策1、中央强调土地流转不会导致土地私有化。2、此次土地流转政策与农村宅基地使用权可否流通无关。3、三中全会关于土地流转的原则与现行法律完全相同。4、土地流转方式将会更加多样化。5、土地流转期限可能延长。6、相应的法律法规要进一步完善。（四）农村土地承包经营权流转的影响因素农业的比较收益土地调整经济发展水平非农产业就业比例户籍制度社会保障制度第四部分双向互动交流（以教师为主导、以学员为主体）1、影响农村土地承包经营权流转的主要因素2、农村土地承包经营权流转存在的突出问题3、各地农村土地承包经营权流转的成功经验4、促进农村土地承包经营权流转的对策建议二、农村土地承包经营权流转存在的突出问题（一）政策宣传不力（二）村集体委托流转往往失真（三）土地流转机制不健全（四）土地流转合同尚不规范（五）非农建设用地存在侵害农民利益问题三、农村土地承包经营权流转遵循的基本原则（一）流转形式（二）流转性质四、促进农村土地承包经营权流转的对策建议1、明确责任2、依法流转3、规范流转工作4、培育流转市场5、健全纠纷协调机制