公共决策

第三讲公共决策主要内容一、决策的基本问题二、行政决策体制三、行政决策程序四、公共决策中的群体决策一、决策的基本问题广义的决策：是人们为达到一定的目标所作的行为设计及其抉择。狭义的决策：是指社会组织在管理活动中所作的决定，是社会组织为实现一定目标和解决面临的问题而制定行动方案并加以选择的过程。理查德·施奈德的决策定义：决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中的未来事物的状态，从社会所限制的各种途径中选择一个行动计划的过程。（二）决策的特征1、预测性决策是立足于现实而又面向未来的活动，根据现有知识和经验对未来进行科学的预测。2、选择性由于未来会出现多种可能发生的情况，人们根据现有条件设计应对方案并加以选择。决策过程实质上就是选择过程。3、主观性决策是由人的主观意识对客观存在的多种可能性进行选择，是一种主观性的选择。（三）决策的类型（一）决策类型划分依据开关式决策与旋纽式决策备选方案的多少程序性决策与非程序性决策决策问题重复出现的程度战略决策和战术决策决策目标的影响程度单目标决策与多目标决策决策目标的多少确定型决策、风险型决策和非确定型决策决策条件（或自然状况）的可控程度个人决策与群体决策决策权限的制度安排激进型决策与保守型决策后来决策与先前决策的一致性程度原始决策与追踪决策所要解决问题的性质决策类型划分依据长期决策、中期决策与短期决策决策影响的时间长短高层决策、中层决策与基层决策决策者在管理系统中所处的层级不同直觉决策、经验决策和推理决策决策思维的方法不同初始决策与反馈决策决策活动的阶段性特征权力型决策、妥协型决策和博弈（竞争）型决策政治活动的不同方式国家决策与政府决策立法与执法的不同性质经济领域的决策与政治领域的决策经济决策与政治决策的性质差异（三）决策的类型（二）（四）决策的内容目标选择：三个要求：具体：时间越短，越具体；恰当：防止偏高或偏低；可检验性：建立分段目标，并规定具体指标，不断检验方案选择：拟定方案并非多多益善，要考虑资源条件限制，通过综合的比较和评估，在备选方案中选优（五）决策的前提1、决策的价值前提价值判断贯穿于整个决策过程，是决策的首要前提。价值判断常常表现为价值目标的选择。价值目标与决策目标既有联系又有区别，决策目标包含有价值目标，但又不等同于价值目标。2、决策的事实前提事实前提是决策的客观依据，它只是客观事实中对决策发生作用的部分。事实前提的特点：客观性、可检验性、变动性。3、价值前提与事实前提的区别价值前提事实前提提出问题的角度不同侧重于决策主体的要求，从需不需要和值不值得作出决策的角度提出问题侧重于客观实际条件，从能不能和可不可以作出决策的角度提出问题认识形成的依据不同其判断是依赖人们的价值体系，易引起矛盾和冲突其判断是依赖于明显的客观标准，易达成共识影响决策的作用不同对决策的影响表现在决策目标的确定上对决策的作用体现在行动方案的选择上（二）决策的前提（续上）二、行政决策体制行政决策：是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程；是公共组织，特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。（一）行政决策的特点决策主体的特定性决策内容的广泛性决策的权威性（二）行政决策体系行政决策体系：是由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系。纵向上，中央决策系统和各级地方政权机关的决策分系统；横向上，国家权力机关决策风系统、政党决策分系统、政府决策分系统；每一决策系统包含：信息子系统、参谋子系统、决断子系统、监控子系统信息子系统信息子系统：依靠专业人员、设备和工作程序，专门从事决策信息的收集、加工、传递、储存等工作决策信息的基本要求：准确、全面、及时、使用信息子系统的作用：收集信息、加工处理信息、传递信息参谋子系统参谋子系统：集中参谋咨询人员的集体智慧，运用现代决策技术和方法，提供决策方案和咨询服务，保障公共决策的科学化和民主化。参谋子系统的组织形式：官方的、半官方的、民间的、跨国的参谋子系统的特点：集体性、科学性相对独立性参谋子系统的作用：协助决断子系统界定决策问题，确定决策目标；为决断子系统提供备选方案；对公共政策的实施进行跟踪反馈分析决断子系统决断子系统：是政策制定活动的组织者，领导政策制定活动的全过程。决断子系统的特点：权威性、主导性决断子系统的作用：界定政策问题；确立政策目标；设计政策方案；选择政策方案。监控子系统监控子系统：是决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及政策方案的内容和执行情况进行监督和控制的机构。监控子系统的作用：防止决策者滥用决策权；促进政策内容切合实际；监督执行机构及其人员正确执行政策。（三）行政决策体制行政决策体制：是由行政决策的机构和人员等要素所形成的组织体系及其制度。三种典型的行政决策体制：独裁制、议会制、人民代表大会制独裁制背景下的行政决策体制宗教领袖型君主亲政型军人独裁型议会制背景下的行政决策体制议会—总统制议会—内阁制议会—委员会制人民代表大会制背景下的行政决策体制人民代表大会制，属于民主集中制决策体制的一种形式，具有中国特色。中国的中央政府和县级以上地方政府的行政决策实行行政首长负责制，决策形式：政府全体会议和政府常务会议议事规则：民主集中制行政决策的本质：执行性决策，即在执行党的决定和人大制定的法律过程中的决策三、行政决策程序（一）问题界定行政决策问题：是被行政主体所认知并认为有必要采取行动加以解决的公共问题。问题界定的主要环节：症结分析；原因分析、确切表述问题界定的主要方法：类别分析法、类比分析法、假设分析法、层次分析法类别分析法类别分析法：是为了澄清、界定和区分问题情景而对问题进行分类的一种方法。具体操作包括：逻辑区分过程：将问题划分为子类的过程逻辑归类过程：将子类归为整体的过程类比分析法类比分析法：建立若干类比的标准和模型，比较问题的成因、特征与类别等因素，分析问题之间的相似性、相关性、差异性，并在类比基础上，确认问题的性质和类型。假设分析法假设分析法：通过设定决策问题的相关因素，尤其是相互冲突的因素，进行创造性综合，全面认识问题。具体操作：设定问题的利害关系人，提出相应依据，逐一比较评估假设，在综合基础上，提出一个可接受的假设和方案。层次分析法层次分析法：用于认定问题的三种原因：可能原因：可能促使问题出现的原因；合理原因：以科学研究或直接经验为基础而获得并可以信赖的原因；可行原因：可以用行动加以解决的原因（二）目标确定行政决策的目标：是决策者希望通过决策实施所达到的状态行政决策目标的特征：层次性、多样性、从属性行政决策目标确立的基本原则：针对性、可行性、系统性、规范性行政决策目标确立的主要环节：确定依据；建立体系行政决策目标确立的主要方法：综合指标法；主要目标列举法；目标排列法；综合评分法；逐步淘汰法（三）方案设计行政决策方案：指一个或一组解决问题、实现目标的行动准则，具体规定实现决策目标的步骤、途径和方法。方案设计的主要步骤：轮廓设想；细部设计方案设计的主要方法方法代表人表现形式头脑风暴法奥斯本（美国）在讨论中畅所欲言，不能评论别人的意见，遵循“无批评”原则综摄法：比喻法或集思广益法哥顿（美国）由知情的主持人引导，让不知情的与会者讨论。其观点：变陌生为熟悉；变熟悉为陌生对演法又称挑错法詹尼斯（美国）在会议上安排一个由群体影响力的人，故意与大家的意见相左，成心挑刺，从而破除追求一致所带来的消极后果（四）后果预测后果预测：是分析决策方案实施的客观条件变化以及各种可能的后果，以评估和完善行政方案。预测是联系过去和未来的桥梁。后果预测的基本步骤：收集资料；确定方法；计算和分析；评审结果后果预测的基本步骤：德尔菲法、会议法、时间序列法、回归分析法、趋势外推法专家会议法：专家会议法，是指以专家为索取信息的对象，通过会议讨论的形式，对决策对象未来的发展趋势和状况进行分析和判断的预测方法。优点：集思广益，信息放大；思维共振，有利创新；优势互补，智能叠加；知识共享，互相启发。缺点：易出现“乐队效应”；代表性不充分，看问题不全面；易出现从众效应等。时间序列法：时间序列法：基于“预测对象的变化只与时间有关”的假设，以惯性推理的方式进行预测研究。德尔菲法：德尔菲法：采用匿名通信和反复征求意见的形式，使专家们在互不知晓、彼此间隔的情况下交换意见，这些意见经过技术处理后会得出预测的结果。回归分析法：回归分析法：根据相关因素的大量实测数据来近似地确定变量间函数关系的分析方法。趋势外推法：趋势外推法：根据事物历史和现实资料，探索事物发展变化的规律，从而推导事物发展的未来。（五）方案抉择方案抉择：享有行政决策权的领导，依据其权力、经验和科学知识，比较和权衡备选方案，选择一个最优或满意的决策方案；方案抉择的主要环节：确定标准；可行性分析；合法化方案抉择的主要方法：经验判断法、决策树法、实验法、模拟法四、公共决策中的群体决策群体决策的形式：领导群体决策和群体参与决策领导群体决策，是指一个领导集体共同进行决策，即最高管理层集团在一起拍板。群体参与决策，是指较低层次的群体成员参与较高层次决策的情况，集中表现在群体成员参与领导决策的过程（一）群体决策的特征有利方面1）能集思广益，群策群力，集中更多、更全面的信息为解决问题提供较多的处理意见和可供选择的决策方案。2）群体成员会支持由自己参与作出的决策，从而使之易于执行。3）通过群体决策可加强组织在不同水平的沟通，促进人际关系的发展，增强组织的凝聚力（一）群体决策的特征不利方面1)耗时，工作进程较慢2)个人意见可能受到压制3)决策群体易出现极化现象4)可能造成内耗，和浪费人力，人为障碍决策。5)群体决策表面化，伤害参与决策者的感情6)易造成逃避责任7)不具备群体决策的条件时，会带来不利结果8)把群体决策作为激励手段效果有限9)决策目标和问题不明确时，群体决策会把事情复杂化。角度参与决策的特征领导机制可以削弱集权式领导的作用，是一种制衡工具。执行效果通过参与形式作出的决策易于被群体接受和认同，从而有利于提高决策的有效性和促进决策的合法性。决策执行过程中人际互动与领导个人决策相比，参与决策会使目标群体有更强的合作意识和更广泛的支持效应。尊重人的价值体现了现代公共管理以人为中心的决策理念决策水平高度参与决策优势的发挥要具备相当的条件（三）参与决策的特征（四）群体决策的择案规则择案规则就是决策群体选定最终决策方案的程序和方法。一票否决：即全体一致原则，指决策群体所有成员必须意见完全一致才可最终选定某个备选方案。特征：(1)决策者平等分享决策权；(2)决策者中没有人因最终的方案选择而利益受损。多数原则，即“少数服从多数”，以多数票通过中选方案的择案规则。等级决定原则：先由群体成员对被选方案充分讨论，然后由一人（领导者）最后决策。多数规则的变异形式孔多塞标准，又称“两两对比法”或“成对表决法”，指对所有的备选方案都进行成对的比较，先表决两个方案，获得群体成员过半数赞成票的方案再同余下的方案进行成对比较，依次表决直至得出最终结果。博尔达计数，即首先给每个备选方案按照偏好次序排列打分，然后计算各个方案的总分，分数最高者胜出。表示群体成员偏好的形式有两种：偏好程度和偏好顺序。赞成投票制，也称“同意表决法”，即先由群体成员对所有他认为可以接受的方案投赞成票，得票最多的备选方案即可中选。淘汰投票制，也称“否定表决法”，即先由群体成员对所有他认为可以舍弃的方案反对票，得票最多的备选方案即被淘汰，直至剩下最后一个备选方案。正负表决法，即对某一备选方案或者投一赞成票或者投一反对票，但两者只可择其一，每一个备选方案的正负之和就是净余票，净余票最多者获得通过。