张国庆-行政职能与政府能力-1

公共行政学概论北京大学政府管理学院张国庆教授PublicAdministration1北京大学政府管理学院行政管理学2第三讲行政职能与政府能力第一部分行政职能第一节现代政府行政职能问题的由来与发展第二节行政职能的涵义第三节行政职能的构成第四节关于政府职能的争论第二部分政府能力第一节现代政府能力问题的缘起第二节现代政府能力的内涵第三节现代政府能力的构成第四节公共危机与政府能力北京大学政府管理学院行政管理学第一部分行政职能3北京大学政府管理学院行政管理学4第一节现代政府行政职能问题的由来与发展政府职能问题是西方经济学、政治学、社会学和公共行政学的基本问题。现代政府的行政职能问题端启于20世纪30年代西方资本主义世界的经济大危机。其后，关于政府职能的争论大体上沿着发达国家和后发展国家两条轨迹发展变化。在西方，争论发展于60年代的社会正义运动和70年代的经济“滞涨”，丰富于80年代反传统思潮、改革政府运动和90年代的再造政府运动。在东亚，端启于60年代的经济起飞，发展于70年代的经济高速增长，丰富于80年代的“东亚经济奇迹”，修正于90年代的“东亚金融危机”。关于本节详细内容，请参见教材第60～69页。北京大学政府管理学院行政管理学一、罗斯福“新政”——现代政府行政职能问题的由来1929年10月24日，美国爆发了席卷整个资本主义世界的、也是资本主义历史上最惨烈的一次经济大危机。1929—1933年的这次大危机波及面广，破坏性强，持续时间长，将整个资本主义世界推到了崩溃的边缘：第一，企业破产和经济持续衰退。第二，金融体系接近崩溃。第三，失业剧增。第四，生产相对过剩的危机。第五，社会危机。整个30年代，美国经济都是在危机中度过的。北京大学政府管理学院行政管理学传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展，显现出了相当的软弱性。随着与凯恩斯主义经济理论相关的、以国家干预为核心罗斯福“新政”（NewDeal）的推行，危机得到有效控制，逐步走出了困境。罗斯福总统启动了应对危机的三R革命：改革（Reform）、复兴（Recovery）和救济（Relief）。新政大大强化了政府的职能：大大扩充了总统的立法职能；大大扩充了总统的行政职能；大大扩充了总统的经济职能。大萧条是美国历史上的一个转折点。1933至1938这六年，标志着美国制度上的剧变。新政开创了国家强力干预社会经济的先例，并因此结束了强烈放任自由的资本主义时代。6北京大学政府管理学院行政管理学国家干预早在资本原始积累阶段的重商主义晚期，就出现过以法国的柯尔培尔主义和德国的官方主义为代表的原始的国家干预主义。此后又出现过托马斯·马尔萨斯（ThomasMalthus）的“适度干预”学说、约翰·穆勒（JohnMill）的“国家适度干预学说”等国家干预经济的理论及政策。北京大学政府管理学院行政管理学自罗斯福新政之后，西方国家围绕国家干预还是自由经营形成了长时期的争论，先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择学派等自由经营的理论和实践，亦出现了新福利经济学、新凯恩斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实践。但从总体上看，争论的焦点已不在于在理念上政府是否需要干预经济，而在于在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、干预到什么程度和通过什么方式干预。人们至少已经认识到，在诸如财产权和资源，垄断、外部效应、共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上，政府的干预是不可缺少的。8北京大学政府管理学院行政管理学60年代以来西方国家先后出现了“混合经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象。政府在经济和社会生活中的地位已不再是“守夜人”，而是成为其中一个积极的、不可或缺的重要组成部分，在某些情况下甚至是最主要的部分。政府干预经济事实上成为西方国家的一种普遍的既定国策。干预的合理性或实践效用，则取决于政府的职能定位以及政府履行职能的能力。9北京大学政府管理学院行政管理学10二、“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职能问题的产生“东亚经济奇迹”60年代末以来，“东亚经济奇迹”的出现、形成及其规模化、持续化，从积极的意义上证明了政府职能扩展之于后发展国家社会经济发展的突出作用。东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程中，普遍实行了政府主导（指导）型的经济发展战略。政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和价格管理、确定外资外贸体系等方法，形成了“官、产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制，进而促成了社会经济超常规的高速发展，创造了举世瞩目的“东亚经济奇迹”。北京大学政府管理学院行政管理学东亚国家和地区在实践方面的成功，不仅在于政府据有广泛的权能地位，并且这种权能地位得到了社会比较普遍的认同和遵从，更在于政府从权能地位出发，通过发展规划、产业政策、行政规制等合理的方式有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的提高，并因此唤醒了国民的民族自信心和自豪感。11北京大学政府管理学院行政管理学案例：日本和韩国日本通过组建通产省等方式对国民经济实行计划管理，通过宣示产业政策实行政府导向，通过推行行政指导等方式实行政府微观干预，形成独特的政—企关系。韩国政府介入经济较之日本政府程度更深、方式更直接：韩国政府通过六个五年计划和进口替代发展战略、出口导向型经济发展战略、国际化自由化科技化发展战略三次大的战略调整，以及一系列的产业政策和行政规制，推动了韩国经济的迅速发展。1960～1978年韩国经济年均增长率达到了9.9%，其中1973～1977年达到了15%，远远高于同期世界其它国家和地区；1962年韩国人均国民生产总值仅为87美元，1979年增加到1,634美元，1991年又增加到6,498美元，在不到30年的时间内韩国迅速成为了一个新兴的中等发达的工业化国家。与此同时，两国基本上保持了社会的稳定。北京大学政府管理学院行政管理学东亚经验东亚国家和地区社会对政府权能地位的认同和遵从，除了传统文化观念的影响以外，主要是以政府通过实践表现出来的有效地发展社会经济的意愿和能力为基本前提的。“东亚经济奇迹”证明：后起的工业化国家和地区只有在强大政府即既具有权威又具有卓越政策制定和政策执行能力政府的基础之上，实行政府主导或指导型的、政府与市场相接合的经济发展战略、经济体制和经济政策，实行适度的政—经分离，才有可能最快、最合理、最大限度地动员、开发和组合资源，在较短的时间内形成发展势头并及时调整产业结构，实现经济的快速增长和社会财富的快速积累，缩短与发达国家的距离，进而实现国家经济现代化。北京大学政府管理学院行政管理学它们的经验还证明，经济现代化的过程不可能是纯经济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程。从基本价值认同的角度说，如果将尽快实现经济现代化作为国家的最高目标，那么，在一定历史时期内遵从政府的导向和经济规制，暂时放弃有关政治理念的纷争，避免社会动荡，对于后发展的国家来说可能是最明智的选择。14北京大学政府管理学院行政管理学15三、“东亚金融危机”——后发展国家政府行政职能问题的修正东亚金融危机——反映出，实现和初步实现了现代化发展目标的东亚国家和地区，其社会内蕴着的“传统”与“现代化”的矛盾较之启动现代化的时期更为严重和深刻，——反映出在当代人类社会发展进步的主流特征急剧发生质量变换—工业化社会向信息化社会转换、工业经济向知识经济转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程中，东亚国家和地区对新的、正在形成的主流经济显然认识、准备和参与不足，——同时，在经济持续高速增长特有的乐观氛围中，高估了国际金融资本对发展本国经济的积极意义，低估了国际金融资本和经济全球化对后发展国家可能造成的消极影响，以至于未能及时而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式，未能及时而有效地改变经济体制和经济增长方式，未能及时而有效地修正政府的公共政策，因而失去了继续引导和推动社会经济持续增长的契机，终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出了惨重的机会成本。北京大学政府管理学院行政管理学东亚金融危机实际上是一种政府公共政策的危机，一种政府公共行政管理的危机。政府公共行政管理体制的僵化、失效以及缺乏足够的灵活性政府公共政策的滞后、失误以及缺乏应有的前瞻性政府公共行政能力的走低、弱化以及缺乏必要的坚定性16北京大学政府管理学院行政管理学危机的启示东亚国家和地区政府职能重释的要旨在于改变传统的“政府替代”，转而由市场和社会发挥更为重要、更为广泛的功能。政府和市场都会失灵，东亚国家和地区政府职能的重释在于改变传统政府职能的领域、范围、方式，改变其强制力、主导力、压迫力，而不是全面削弱政府职能。制度和制度创新：制度的意义就在于通过制定社会行为规则，减少个人行为的盲目性和不确定性，降低生产和交易成本，最大限度地弥补和修正个人理性的不足，实现社会选择的相对理性。政府则是制度的主要构成主体和存在形式之一。政府作为公共权力的委托主体，是制度创新、制度供给、制度变迁的主要推动者之一。当制度不能弥补和修正个人理性的不足、进而实现社会理性时，就需要通过制度创新—首先是政府改革恢复制度的功能。这一点对于后发展国家尤为重要。北京大学政府管理学院行政管理学东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可以表述为：通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义与公平、实现社会均衡发展，包括适时制定和执行退休养老政策、医疗保健政策、安全和保险政策、环境和资源保护政策、住房政策、物价政策、教育政策以及道德重塑等。破除资源占有的垄断—尤其是借助公共权力实现资源占有的垄断、实现社会财富相对公平的分配、提高国民生活质量水准而不仅是富裕程度是重释政府社会职能的基本问题。18北京大学政府管理学院行政管理学19第二节行政职能的涵义行政职能是狭义政府即国家行政机关的职能。政府公共行政管理是政府履行其职能的基本形式。政府公共行政管理是以国家行政权为基础的、以社会为对象的全方位的公共管理。它在本质上反映国家的阶级属性，同时履行国家的社会职能。一、行政职能的涵义职能，是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念。职能问题的核心价值点，在于回答一定的公共主体“应该做什么”的问题，其反题则在于“不应该做什么”。在扩展的意义上，职能问题还与履行职能的方式、能力、时效性等问题直接相关。关于本节详细内容，请参见教材第69～71页。北京大学政府管理学院行政管理学行政职能，又称公共行政职能、政府职能，是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。20北京大学政府管理学院行政管理学公共行政职能是复杂的。就国家职能而言，行政职能是立法职能、司法职能的对称，是国家公共职能之一种。国家的公共行政职能主要就是国家行政机关承担的职能。在静态的意义上，行政职能指宪法和法律对国家行政机关功能与任务的界定和赋予；在动态的意义上，行政职能指政府依据宪法和法律赋予的责任、权力和义务，通过行政行为管理国家事务和社会事务的活动，因而会随着国家职能的变化而会相应发生变化。北京大学政府管理学院行政管理学考察公共行政职能可以有许多角度：首先，公共行政职能与国家的产生相联系。行政职能缘起于早期人类建立国家的政治契约,是国家职能的一部分,其次，公共行政职能与公共行政目的相联系。行政目的是关于政府基本价值理念的阐释和规定性，其中包括行政道德的基本价值标准。行政目的引导行政职能，即为了实现行政目的而相应设定行政职能。第三，公共行政职能与公共政策相联系。公共政策是政府履行其职能的主要形式。公共政策的有效性因此构成了政府履行行政职能的现实基础。第四，政府行政职能与制度创新相联系。行政改革是政