我国城市社区居家养老存在的问题及制约因素的研究

1我国城市社区居家养老服务存在的问题研究摘要随着人口老龄化不断加剧、家庭养老功能的弱化以及机构养老显现的不足，逐步完善社区服务，支持居家养老的发展具有深刻意义。我国城镇居家养老服务的发展仍然处于初级阶段，还存在许多问题有待完善，本文从居家养老的现状、以及背景出发，深入分析了家养老社区服务的问题，并为完善居家养老社区服务提出了相关建议。关键词：社区服务、居家养老、政府职责前言我国是世界上老年人口最多的国家，60岁以上老年人占全球60岁及以上人口的五分之一，相当于整个欧洲60岁及以上人口的总和①。目前，我国人口迅速老龄化，养老成为一个不容忽视的问题。根据全国老龄工作委员会办公室发布的《中国老龄事业发展“十一五”规划》指出，“十一五”期间，中国60岁及以上老年人口持续增长，到2010年将达到1．74亿，约占总人口的12．78％，其中，80岁以上高龄老人将达到2132万，占老年人口总数的12．25％。该办公室预测，到2030年中国将迎来人口老龄化高峰②。人口的迅速老龄化，影响着社会和经济的可持续发展，解决养老问题，对我国国民经济以及和谐社会的建立具有重要意义。老年人增多，高龄比例加大，如何让老年人安享晚年，已成为我国社会生活中存在的一个不容忽视的问题。（一）居家养老的现状及背景所谓社区居家养老，是指老年人住在自己家里或自己长期生活在社区里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的养老机构或相关组织承担养老工作或为老人①郑造桓：《社会保障与社会发展》，杭州：浙江大学出版社，2009。②曾毅.老龄与家庭研究，北京：北京大学出版社，2004。2服务的养老方式①。居家养老作为一种新型的养老方式，在解决城市空巢老人和失能老人的养老问题上，具有重要的意义，解决了许多养老难题，充分整合了家庭、政府、社区和社会资源，取得了一定的成就。但是，我国城镇的社区居家养老仍处于初级阶段，居家养老服务体系建设还成熟，缺乏制度保障，还未形成一个完整的体系，仍然还存在许多问题有待解决。从传统意义上来讲，我国主要是以家庭养老为主，即由子女为老人提供经济供养、生活照料和精神慰藉的养老服务。但是，随着我国经济社会的不断发展，家庭结构发生了深层次的变化，传统的家庭养老服务支持功能开始弱化，已经逐渐不能适应现代化的生活方式。特别是随着独生子女发展成为城市的中坚力量，一方面迫于竞争压力，不得不疲于工作，一方面独生子女的父母步入老年后，将自己全部的精力、情感和关爱都寄托在子女身上，呈现出“代际倾斜”的现象，这对老年人的精神生活和生活质量都产生了重要影响。老龄人口数量的增大，高龄、失能和半失能老人的快速增加，空巢家庭规模的不断扩大，迫切要求我们不断探索解决养老问题的新途径。②二、居家养老服务的意义在我国现阶段人口老龄化加剧和社区居家养老服务迅速发展的背景下，深入研究社区居家养老，探索一个适应我国国情的养老模式，具有非常深刻的理论和现实意义。完善的社区居家养老服务能够极大的提升空巢老人的养老质量和养老水平。社区作为老年人生活的主要场所，在提供养老服务上有着很强的地理优势和人际优势。在服务成本方面，老年人可以住在自己的原有住房，享受社区提供的就近、方便、及时的服务，在这种方式下，老人不用支付昂贵的床位费并且可以以低廉的价格得到及时周到的服务，节省了养老成本；在人际关系方面，老年人在社区生活了一辈子，形成了自己的人际圈，朋友圈，老年人除了可以得到日常生活照料、社区卫生服务站或家庭病房便利的治疗，还可以获得配偶、子女、社区邻里及朋友的精神和心理关爱；①王振耀：社会福利和慈善事业【M】．北京：中国社会出版社，2009(12)。②张时飞：《加快发展养老服务业积极应对国际金融危机》，北京：国际金融危机下的中国社会政策论坛会议材料,20093在服务内容方面，社区对于老年人的情况比较了解，熟悉他们的服务需求，能够有针对性的提供服务。同时，由社区整合各种资源为老人提供服务，会使老人感到安全和放心，有利于提高老年人的生活质量。一、居家养老存在的问题（一）政府在居家养老中职责不明当前，政府在推进居家养老服务中参与较深，使居家养老服务具有较浓的行政色彩，垄断了居家养老服务的一切事宜。政府在社区公共服务和福利服务方面责无旁贷，但这并不意味着政府必须“大包揽，即政府、社会和家庭应该谁来提供养老服务，我们认为，应该坚持政府为主导，机构为中心，社区为依托，家庭为基础，引导社会积极参与①。社区居家养老是社会公共服务的一部分，可分为福利性、公益性和营利性三种类型，福利性居家养老服务属于纯公共产品，应当由政府来提供；公益性居家养老服务属于一般公共产品，可以由政府和社会共同来提供，营利性居家养老服务属于私人产品，应当由市场来提供。目前政府只是把社区居家养老服务简单地归为福利性服务，而不是公益性和营利性服务，在社区居家养老中更多地承担了大量的事务性工作，由于承担了大量的事务性工作，政府在具体服务上就会存在责任越位，管了许多不该管的东西，同时，许多需要政府管理的东西又没有管，反映到管理上就是政府责任缺位，就会出现政策不完善、监督不到位、规划滞后等问题，制约了居家养老服务长期可持续发展。而且，政府对居家养老没有建立监督管理机制，也没有设立规章制度来进行约束，对社区居家养老的服务水平也没有一个很明确的规范或标准，监管的确失和过度的行政化很容易导致养老服务水平的低水平、低效率和低质量。（二）社区养老机构存在的问题1、缺乏专业人员，专业化服务水平低。首先，是社区服务的管理人员素质有待提高，整体上看，社区管理处于较低的水平，管理人员一般是听从上级的指示开展工作，很难独立自主的根据老年人的特殊需求提供最有效的社区服务与管理，专业化、职业化特点不明显。其次，①郑造桓：《社会保障与社会发展》，杭州：浙江大学出版社，2009.11.4居家养老服务人员的专业知识薄弱，社区工作并不是人们通常认为的那种社会地位地下、素质要求不高的职业，而是一种对专业知识和专业技能要求极高的专业。目前，在我国从事社区养老工作的绝大部分是没有受过专业训练、不具备专业知识的工作人员，缺乏工作经验，由于居家养老服务员队伍发展较晚，职业特点不突出，经济福利待遇较低，很多专业人员不愿从事社区居家养老服务，而实际工作者基本来源于失业人员和外地务工人员，自身文化程度和素质较低，很难胜任一些专业服务。专业人员的缺乏，不仅直接影响到社区服务的质量，而且还在很大程度上会影响到整个社区养老事业的发展，造成养老服务水平专业化程度低下。2、社区养老机构服务基础设施不完善，差异化服务少。随着我国居家养老的发展和完善，社区在建设服务设施方面取得了很大的进展。在很多社区都拥有老年文化活动室、老年公寓和托老所等，但是，由于居家养老社区服务仍处于起步阶段，服务设施和服务项目的提供还存在很多问题和局限，无法充分满足老年人的需求。首先，服务设施不完善。各社区兴建了很多老年服务设施，社区硬件建设得到了很大程度的改善，但这些资源的便利性和可及性却存在着一定的问题。有的老年服务设施的设计没有充分考虑老年人的生理、心理特点，例如活动场所狭小、社区医疗卫生机构的交通不便、医疗卫生设施简陋、缺乏无障碍设施等。随着老年人日常生活照料、医疗健康和精神文化生活等需求的不断增多，目前服务设施的数量和品质远远无法满足老年人多样化的需求，缺少差异化和针对性的服务，造成这些服务设施的利用率较低，不但影响了老年人享受服务的质量而且造成了社区资源的浪费。3、社区的宣传力度不够，居家养老服务被狭义化。居家养老服务不仅包括政府购买服务，也包括老年人为自己购买服务，但各地开展居家养老服务的进展快慢程度不一样，很多社区宣传最多的往往都是政府为那些家庭有困难、高龄、失能、离休干部等购买服务。这容易让人对社区居家养老的服务内涵的理解窄化，服务内涵窄化有两方面的含义：第一，是被服务对象内涵的窄化，很多人对居家养老服务的对象理解过于狭隘，认为社区居家养老的服务对象是那些失能、高龄、家庭有困难的老人；第二，对居家养老服务项目的窄化，很多人对社区居家养老服务提供的项目仅限于社区内，项目过少。这无5形中造成了一种印象，即居家养老服务就是政府购买服务，致使居家养老服务在实践中无形地就被狭义化了，社区居家养老服务就成为政府为城市自理有困难的老人购买服务的代名词，这在实践中严重影响了居家养老服务的推广和发展。事实上，近年来随着居家养老服务的发展，养老对象几乎包含了各类老年人群，养老项目也涉及了老年人的生理需求、心里需求、健康需求、精神需求等各方面，社区居家养老正朝多元化方向发展。因此，社区要加大宣传力度，让更多人真正的了解社区居家养老，让社区居家养老成为一项惠民政策。（三）资金筹集方面的问题1、资金缺乏。目前，我国大部分地区的社区居家养老服务设施及服务组织都是政府出资建立的，政府财政性拨款与财政性补助是我国社区养老的主要资金来源，但是，随着人口老龄化进程的不断加快，高龄人口数量逐渐增多，老年人对生活照料、医疗健康、精神慰藉等方面提出了更多、更高的需求，尤其是在医疗方面，老年人老了之后都会有各种病痛，在医疗上的费用是相当大的，而这些都对养老资金的投入提出了更高的要求，而目前政府每年在居家养老上投入的资金还比较有限，政府的拨款难以满足老年人的各种需求，往往会造成资金周转困难。2、资金来源渠道单一在我国，居家养老社区服务的资金来源主要是政府资助、服务收费和社会筹募等，资金来源渠道比较单一。长期以来，虽然国家投入逐年加大，但仍然处于较低水平，且其他方面资金来源渠道尚不确定，服务补贴标准偏低，使得社区服务处于资金不足，不能支撑起基本运作与相关设施购置的尴尬局面，无法完全满足日益增大的养老需求①。由于资金来源渠道的单一，往往给政府财政造成巨大的压力，也使得社区资金周转不过来，居家无力扩充相关的设施和服务，造成供给不足，成为制约居家养老社区服务发展的“瓶颈”，应积极探索相关政策，逐步形成完善的多元化资金筹集渠道。二、完善居家养老服务的建议①从树海：,《建立健全社会保障管理体系问题研究》，北京：经济科学出版社，2004,.8.6（一）明确政府的职责，建立健全公共政策体系。政府在社区居家养老服务中占据着主体地位，但并不是包揽一切大小具体事务，政府要明确自己的职责，除了扮演主要服务的提供者外，更需要起到一个宏观上的调控和监管的作用，要充分整合社会各方面的资源，达到效用最大化。同时，建立一个完整的居家养老的公共体政策系，居家养老不是权宜之计，而是一项长期的养老战略，必须建立强有力的公共政策支撑，建立起横向到边、纵向到底、相互关联、相互制约的具有法律效力的公共政策体系，这种公共政策体系应该是多项具体政策法规的集群，具有较强的操作力、公定力和约束力，应该明确、具体、细化，为居家养老服务提供一个标准和尺度，对许多细节化的服务予以规范，提高服务质量，促进社区居家养老服务长期有序的发展①。（二）从社区方面来看1、加强服务队伍建设，提升居家养老服务能力。提高社区居家养老服务人员的准入门槛，引进专业人才，强化服务队伍建设。养老是一项关系国计民生的事业，必须加强对老年福利事业的重视，将老年福利事业的发展规划列入政府的议事日程，动员社会各方力量参与到老年福利事业的发展中来，只有这样才能从容地迎接我国老龄化、高龄化高峰时期的到来。首先，要对市、街道层面的老年社区服务专职人员进行统筹管理，将社区服务民间组织的工作者容纳进来，以专业化为发展方向提高各类社区工作者的同质性水平，促进相互间的沟通交流，促进彼此的分工协作。其次，在全国范围内推行职业资格认证工作，开展正规的专业化培训，促进他们的观念转变与技能提升，在理论和实际操作方面都达到合格标准后发放居家养老服务职业资格证书，并设定一个阶段的试用期，根据他们的实际工作表现和考核结果确定其是否能够正式上岗。第三，选拔优秀的专职工作者从事社区服务的管理工作，提升管理水平，吸纳更多的人才加入居家养老社区服务行业。第四，在全国范围内积极支持发展高等院校的社会工作教育，扩大专业社会工作者队伍的数量，着重提供其专业实践能力，努力为老年人提供专业、优质的服务。2、加