中国乡村基础教育财政体制演进与变革

1中国乡村基础教育财政体制演进与变革：一种社会学的分析视角■吴志武（南京师范大学教育科学学院，南京210097）[摘要]在从传统帝国向现代民族国家转型过程中，中国乡村基础教育出现“义务化”发展趋势，但这种“义务化”道路历经波折，直到近年伴随农村税费改革效应的深入而出现大步跃进。本文从社会学的视角对这种演进历程和可能结果进行了学理分析，并认为当前的新体制一方面重构了乡村社会权利各方的互动框架；另一方面导致乡村初等教育的同一化和标准化，并带来了学生培养的同质化等新问题。[关键词]乡村基础教育；财政体制；社会学分析一、中国传统乡村社会与初等教育财政中国传统社会是一种“家国同构”型社会，而在乡村实行的则是“双轨政治”，中央集权的统治权力向乡村延伸的能力受其财力的限制，因此乡村社会的控制权主要掌握在那些有过功名或曾经做过政府官员的地方士绅或大户族长手中。初等教育在乡村承担着社会“教化”的职能，即通过教育不断产生认同现存社会的新社会成员，从而完成复制社会结构、承续社会运行的社会维模功能。一些学者研究后认为，中国最早的乡村正规初等教育机构——“社学”——出现于明代[1]，其教育对象主要是居住在一定区域内的适龄儿童，因此“社学”具有浓厚的区域性色彩。“社学”的经费来源多样，其中最主要的来源是学田上的收入，学田主要来自私人捐赠或集体捐赠，也有部分是政府拨予，其他的办学经费来源还有商税收入、学生纳费等。清朝取代明朝以后，一方面清朝政府在形式上沿袭了明代各种制度；另一方面出于维护少数派政权的需要，清代中央集权更为加强，而教育作为社会控制的主要手段受到了当权者的极大重视，这在乡村初等教育上就表现为将“社学”纳入到国家财政体系中、社师由官府提供生活费、政府资助和提倡为贫寒子弟举办义学等。但是同样限于政府财力，真正意义上的全国统一普及性的义务教育并没有出现，乡村初等教育仍呈现出多种形式并存（私塾、义学和社学）、多种资金筹措渠道（官办、民办以及官民合办）并存的状态，学校财权和事权操纵在宗族大户和乡村士绅手中，教育经费主要来源于政府机构之外的个2人或组织（如宗族、社会团体等），政府不在教育上进行大规模的投资，这些实际上与明代乡村初等教育的财政制度并无二致[2]。二、民族国家确立、现代教育推行与乡村义务教育的思想启蒙与实验清末民初是我国由传统帝国向现代民族国家转型的时期，其中新式教育的推行是民族国家确立的重要推力和重要内容。清末新政时期的教育改革在中国教育史上具有里程碑意义，其改革内容主要包括废除科举制度、颁布学堂章程、改革教育现状、地方兴学、改革课程与教学以及发起留学运动等，其中废除科举制与颁布学堂章程对中国教育的走向意义重大，《清史稿·选举制》称“于是沿袭千年之科举制度，根本铲除。嗣后学校日渐推广，学术思想因之变迁，此其大关键也”。《奏定学堂章程》的颁布则意味着中国第一次有了完整的新式学校教育体系，此后清政府在推行新学制的过程中，确立了义务教育制度，但义务教育还未来得及推广，清朝就灭亡了。民国政府承继了义务教育的理念，并着手在乡村推行现代教育，但在推行过程中也遇到了新式教育推行成本多大的问题。在中国传统社会，社会知识资源或文化资本在城乡间的分布呈平面对流型格局，即乡村青年才俊通过举荐或科举向城市流动，与此同时辞官返乡的政府官员或具有较高知识修养的士绅从城市回到乡村定居，因此城乡知识资源分布较为均匀。但是科举制度废除以后，其最直接的后果就是瓦解了原有的知识对流格局并形成了新的“内螺旋”式知识资源分布格局，在新的格局中，城市处于“内螺旋”的中心，其位置低于四周，这样各种知识资源如流水般不断从四周向中心汇聚，城市知识资源越来越丰富，而乡村则相反。因此，相对于传统教育，新式教育在乡村的推行成本比较昂贵，并且新式教育的授课方式、课程内容、毕业出路设计等都与乡村社会实际脱节，这增大了农民子弟的读书社会风险进而导致了农村家长对新式教育的抵制。此时许多奉行“教育救国”思想的学者如晏阳初、梁漱溟等都在积极探索如何降低新式教育在乡村推行的成本，并在局部地区开展了实验，这为后来中国乡村教育的推行留下了宝贵历史遗产。此一时期，民国政府虽从法律上确立了义务教育制度，但由于国家内忧外患不断，中央政府难以拿出足够的资金推行现代教育，因此民国政府仍沿用了明清以来所采用的地方政府筹措与民间捐资兴办相结3合的初等教育财政制度，乡村义务教育的财权和事权基本上都掌握在地方士绅或学阀手中，义务教育仍处于不独立的地位，并且由于经费没有固定来源而导致学校办学处于时断时续的不稳定状态。从清末新政到新中国建立，在这段时期里，虽然实质意义的乡村义务教育并没有出现，但由于义务教育法律地位的确立和部分教育家在乡村的教育实验，义务教育的理念在中国乡村社会得到了小范围传播，接受义务教育是公民的基本权利的意识在乡村社会得到了初步启蒙。三、建国以来基础教育财政制度变革与乡村义务教育发展新中国建立之后很长时期，我国没有推行义务教育。在1986年开始实行义务教育之前，我国基础教育财政体制大致经历了三个发展阶段：第一阶段，从1950年到1953年，这个阶段基础教育经费按中央统一的财经体制，实行“统收统支”的集中体制，但由于权力统的过死，教育的活力不足。第二阶段，从1953年到1980年，在1953年全国财经会议以后，基础教育经费列入国家预算计划，实行中央统一领导，中央、省（市）、县三级管理的“块块为主”的体制。第三阶段，从1980年到1986年，1980年国家进行了经济体制改革，实行了“划分收支，分级包干”的新财政体制，即教育分权体制，在此体制下，基础教育经费由乡村基层政府筹措，实行“人民教育人民办”的政策[3]。虽然新中国建立以后，政府先后兴建了许多学校，但因为政府财力有限，最终只能循历史的老路，发动群众办学。中央政府在1962年明确提出了“国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举”、“免费教育与不免费教育并举，全党全民办教育”的“两条腿走路”的方针，此后各类集体办学性质的学校在各地得到了极大发展。这些学校虽可能会获得国家的资助，但其经费主要还是由所在的集体供给，这是建国后乡村基础教育最普遍的模式。在此体制下，“总体性生存”的意义得到了最大程度的强调，社会成员之间的差异降到了最小，较穷的家庭在人民公社里可以得到救济，比如减免学杂费等。同时由于挣工分是成年人的事情，学童作为劳动力的价值并没有机会得到体现，上学的成本因此而相对较低。因此，农村基础教育在此期间得到了较大发展，尽管这种发展在很多地区是以牺牲质量为代价的盲目发展[4]。此外，值得一提的是由于当时农村人民公社制度具有福利制度的性质，所以当时的乡村4基础教育在中国历史上是受各种社会、家庭因素影响最小而较为公平的教育，这在中国社会科学院李春玲的实证研究中得到了证实。1970年代末，中国农村开始实行联产承包制，乡村社会中的市场经济得以培育，乡村工商业逐步发展，地方政府财力得以加强，而此时中国社会发生了巨大变迁，乡村社会的“总体性生存”转变成了“个体性生存”[5]，个人的、集团的利益和力量开始凸现，农民、学校、村政府、乡政府以及更高层级的政府变成了不同的利益主体，在他们之间常常会围绕各自的利益，对制度的设计、权利的安排进行讨价还价。作为这种“博弈”的结果，1985年《中共中央关于教育体制改革的决议》出台并明确规定了乡村基础教育实行三级办学、两级管理的体制，同时确立了利用财、税、费、产、社、基等来源多渠道筹措教育经费的方针。在日常的实践上一般规定公办教师工资由政府负担，民办教师工资由村里的“三提五统”解决，来自政府的公用费用与从学生手中收取的学杂费维护学校的正常运转，危房改造方面，小学一般由村里集体解决，中学由乡和村共同解决等。1986年，中国开始普及九年义务教育后的较长一段时期，义务教育的工作重点更多地放在提高“普及率”上，而义务教育的义务程度并无太大提高，甚至由于计划经济时代福利制度的取消而使许多家长感到义务教育后教育负担不但没有减少反而增加了。1986年后的义务教育财政基本沿用了“三级办学、两级管理”体制，并逐步建立起以国家财政拨款为主，辅之以教育费附加、教育集资、杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费的体制。同期，中国社会继续分化，利益主体更为细化，中央、省、市、县、乡（镇）五级政府间的财税竞争加剧并出现地方财政收入较中央、省财政收入不断减少的局面，因此全国大多数乡（镇）普遍出现无力继续负担基础教育费用的现象，特别是教师工资的拖欠、教育乱收费、学校危房不断累积等问题严重影响了农村教育的正常开展，并且这些教育问题逐渐外化为关乎社会公平的社会问题而引起社会各界关注，因此改革农村义务教育财政体制成为社会各界的共识。2000年初，中央政府在安徽进行了农村税费改革的全面试点，2003年，全国全面推开此项改革。农村税费改革的主要内容可以总结为“三个取消，一个调5整”，其中取消了向农民征收的教育集资，这对当时的农村义务教育冲击很大。为了适应和弥补由于费税改革而产生的新形势和减少的教育经费，我国开始实行“在国务院领导下，由各地政府负责、分级管理、以县为主”的新体制，并且在实施该体制的过程中，国家采取了“一费制”、“两免一补”等配套措施，切实减少农民教育负担。这些新措施的实行，加强了农村义务教育的“义务”程度和“公共”性，规范了学校收费，但也造成了地方教育经费的急剧减少和学校办学主动性和积极性的下降，因此为了继续维持农村义务教育的正常运行，中央和省级财政进行了更多的财政转移支付。2005年12月26日，国务院颁布《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，并召开了全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议，制定了“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。自2007年春季学期开始，农村义务教育经费保障机制改革已在全国范围内实施。全国所有农村地区义务教育逐步免除了学生的学杂费，并对贫困生提供免费教科书和对贫困寄宿生提供生活费补助。这样，自明代开始出现的乡村正规初等教育，经历了明朝、清朝、民国和新中国建立后的五十多年发展和演进，终于实现了完全意义上的义务教育。四、税费改革以来的新义务教育财政制度对乡村社会的影响1、重构乡村政府、学校、农民三者间的互动框架“以县为主”体制形成之前，乡村学校都是由当地士绅、学阀或地方政府把持，学校缺乏独立的财权和事权。其中在1978年以后的财政分权体制下，农村基础教育也未获得有效供给，这主要是因为西方通行的教育财政分权理论是基于“用手投票”和“用脚投票”两种公共选择机制可以提高社会公共福利水平的假设，而在中国社会，上述两种选择机制并不发挥作用，尤其是人口流动障碍及其地方性差异导致地方政府行为向追求资本投资与经济增长率的方向转变，结果导致各地区激烈的财政竞争并相应挤占了义务教育等外部性较强的准公共产品性质的财政支出[6]。但自税费改革以来，义务教育逐渐成为衡量各地税费改革成功6与否的重要标志，因此一方面教育部门在各级政府的预算分割政治游戏中具有了更大的话语权，另一方面伴随着税费改革而产生的农村新义务教育财政制度作为一种制度安排，它通过重新划分制度相关方的权利和义务边界以及对违反权利的可能性和侵犯对方权利的成本的界定而改变了原来的权力安排，具体来说就是重构了农民、学校、乡（镇）村和县政府之间的权利安排。首先，乡村中小学与乡（镇）村政府间的关系发生了巨大变化。学校的财权和事权不再由乡（镇）村政府掌握，二者关系由过去的被管理者与管理者变为几乎平行的关系。而且由于学校直接由县级政府管理，教师工资和学校教育经费有了较好的保障；而乡镇政府则随着其“财政”的空壳化而逐渐导致教育职能的泡沫化和自身存在的合法性危机。其次，农民与学校、政府的互动框架发生变迁。税费改革及新教育财政出台之前，农民相对于学校和乡（镇）村政府在互动中往往处于弱势，其维护权利与抵御侵权的能力不足，因此在这种互动框架