涉农税费制度变革后的乡镇功能地位调整

经济欠发达地区涉农税费制度变革后的乡镇功能地位调整随着农村“三提五统”、农业特产税、农业税的逐步与彻底取消以及种粮补助款的发放，农民几千年来纳“皇粮”的历史终于划上了一个句号，农民的生活也切实得到了转变。与农民直接打交道的乡镇一级政府，也因为催粮要款工作的取消，出现了人力相对闲置的状况；更因为新农村建设的要求与现有的人力资源状况不相适应、因为财政吃紧导致各项工作受阻而陷入了尴尬的境地。一、涉农税费制度变革对乡镇功能的影响（一）涉农税费制度变革前的乡镇功能概述税费制度变革前的乡镇功能，从理论上讲，主要是围绕本乡镇经济发展和社会各项事业的进步而做的一切工作，然而由于种种原因，这种工作却未必能够真正促进本乡镇经济发展和社会各项事业的进步。如果把欠发达地区税费制度变革前的乡镇功能做一简单的归纳，大体可归纳为以下几种。1.经济发展。即围绕本乡镇经济发展进行的各项工作，包括：①从种到收的指导到秋后的催收、催售。②直接或间接组织劳务输出。③梯田建设。④乡村道路建设。⑤扶贫工作等。实际情况是乡镇政府在围绕上述经济发展所做的一系列工作中，除争取到的国家、省市开发的一些大的项目外，基本是出力不出钱或少出钱。2.计划生育工作。乡镇工作的“重头戏”，是“一票否决制”的工作，故各乡镇把大量的人力、财力、物力投入其中，成效显著，问题也不少。因为是一票否决，所以乡镇政府不容许在这些工作上出纰漏，出现问题后也只能是瞒天过海，弄虚作假，以期逃过上级的追究。3.催粮要款。包括取消的“三提五统”、农业特产税、农业税以及以其他名义征收的款项（如个别乡镇征收的防雹费）和罚款等。4.环境保护和能源建设。围绕1999年的西部大开发开展的生态环境建设，实施的退耕还林还草工程和农村的沼气、太阳灶、煤灶改造等节能建设。5.社会治安和综合治理。6.其他职责，如协助征兵等。（二）对变革前乡镇功能的简要评价1.依法行政能力相对较低。首先，中国传统社会中的人情、关系、面子等宗族、家族、同学、亲戚等社会网络关系在农村表现比较突出，这从某种程度上弱化了法律和法治的实施；再者，乡镇干部由于种种原因，理论学习不够，对出现的一些新情况、新问题，不能与时俱进的依法解决，而是根据以往经验，简单处理。与之打交道的农民，则通过电视媒介、外出务工等形式，在思想觉悟方面已有了极大提高，依法维护自己权利的意识也明显增强。结果是干部的惯性工作方法与农民的思想意识的改变形成了鲜明的差距，已经不能适应为农民服务的要求。2.缺乏创新思维。因为上有指标、有任务，决大多数乡镇只能按上级的要求和指示办，却忽视了个人的主观能动性，乡镇一级的领导和干部也只能是在完成上级分解的任务的框框内发挥自己的主观能动性，缺乏创新思维。同样的工作，同样的工作方法，一抓就是即十几年，思维惯性大。3.职能错位现象严重。乡镇政府在自身利益驱动下，把自己的工作重点总是放在上级派下来的硬指标工作上，或仅仅限于上级派下来的工作上，如计划生育和催粮派款等，甚至为迎合上级要求大搞所谓“政绩工程”，在忙于为上级政府服务的同时，对于自身应该担当的引导农民发展经济、发展农村教育文化事业等“软工作”却缺乏应有的积极性，对农民提出来的要求和需要解决的问题，更是关心不够。致使农民的医疗卫生、文化教育、交通道路等方面的基本需求无法满足，大多乡镇政府基本上处于一种被动运作和职能错位的状态。4.出力不讨好，干群关系紧张。在乡镇工作的正常开展中，干部的确是出了大力，群众得到的实惠却与干部花费的精力没有成正比，究其原因，就是干部之所做，并非群众之所想。当然，有些工作群众的认识还不是很到位，譬如对计划生育工作，但是，群众反感更多的却是一些“政绩”工程、“面子”工程。在对上负责体制的重压下，不管上级的指令是多么不切合实际、指标下达是多么的不合理，下级都必须无条件执行，“上有千条线，下有一跟针”，最终任务层层分解，落实的也只是乡镇一级政府。“理解执行，不理解也要执行”，乡镇一级没有过多的选择权，只能按照年初签订的责任书，层层抓落实，完成指标，甚至通过弄虚作假来完成任务。（三）涉农税费减免后对乡镇功能的影响1.以前各项工作开展受阻。虽然乡镇政府在为农民提供公共品时出资很少，但在争取项目、日常工作的开展中难免要花很多钱，以定西市为例，给每个乡镇转移支付的10万元，也是杯水车薪，抛却临时人员工资、日常正常开支外，就已所剩无几，根本无力顾及其他，发展经济自然成了一句空话。2.变相收费时有发生。因为乡镇要运转、所欠债务需要还，转移支付与乡镇需求差距又大，无法满足乡镇需求，乡镇政府最终仍然会把这个帐转嫁到农民头上，其结果必然是变相受费，农民负担加重。3.部分干部不能适应新形势的要求。随着新农村建设的提出，对新农村建设的干部也应该提出更高的要求，开拓创新、奋发进取、懂经济、会管理、有思想的新型干部就成了新农村建设的生力军。由于个别领导和干部多年形成的为上级服务、唯上级旨意是从的模式已经不能满足新农村建设的需要，农业税费全部减免形成的财政压力和新农村建设目标完成的发展压力，使乡镇有些干部无法适应，把工作做到向“上”要钱、向“下”收费，热衷于要“官”跑“官”，对农民期望的公共服务却熟视无睹，无法适应新形势的需要。二、涉农税费制度变革后的乡镇功能定位（一）当前理论界对乡镇功能转化的几种意见乡镇政府对农村公共产品供给的严重不足导致其合法性地位产生动摇，乡镇政府必须进行改革以走出困境。围绕这一问题，学者们提出了各种思路，综合这些思路，不外乎以下三种情况：一是主张加强乡镇政府，将它建设成为一级完备的基层政府组织；二是主张虚化乡镇政府，将它改为县级政府的派出机构，实行“县政乡派”；三是主张撤消乡镇政府，实行类似于村民自治的“乡镇自治”。（二）先强化后弱化的乡镇功能模式党的方针政策的执行、有些工作的开展还离不开基层政府，如计划生育工作、经济发展的引导等，鉴于当前这种实际，我们应该选择先强化乡镇功能，当人们生活水平提高到一定阶段、农民思想觉悟和意识提高到一定水平，能够自觉执行党的路线、方针、政策的时候，再选择逐渐弱化乡镇功能，以解决乡镇人员富裕、增加负担的问题。因为在目前针对的这些工作，譬如基层计划生育、经济发展的引导等工作，乡镇政府表现出的不是人力的富裕，恰恰是某些人才的匮乏。强化乡镇政府功能，一是要建立与事权相统一财权制度。完善乡镇级分税制财政管理体制。在实现乡镇政府职能转换的基础上，明确划定乡镇一级政府的支出范围，并依此划给足以满足其履行支出职责的稳定收入来源。二是加强乡镇干部的综合素质的培养，结合新农村建设，培育一批德才兼备的优秀干部，为新农村建设服务。三是要给乡镇政府更大的“话语”权与决策权，在制定相关政策时，充分发挥基层掌握实情的特点，多参考乡镇的意见，制定切实可行的方案。（三）涉农税费制度变革后乡镇功能定位1.法治型政府的选择建立法治政府总的目标是建立职能明确而有限、法律统一、透明廉洁、诚实信用、便民高效的政府。一要依法办事。这就要求乡镇的领导和干部首先自己要懂法，掌握法律知识，其次，要提高法律意识和法律思维的能力，遇到新情况、新问题，要培养乡镇干部运用法律思维来研究、解决。二要做到政务、财务公开。让群众明白政府在做什么，怎样做，钱花到那儿，整个过程做到政务、财务公开，让群众监督，还政于民。三要健全法制环境，营造一个平等、依法竞争的市场环境。政策取向不因领导的换届和变动而改变，坚决打击地方保护主义和欺行霸市行为，为吸引投资创造一个良好的法制和政策环境。2.服务型政府的选择从经济建设型政府向公共服务型政府的转变在当前理论界已经达成了共识。在很多基层政府中，仍然把经济发展作为第一要务，而对自己应该承担的一系列公共服务，却关心不够，导致基层的公共品的供给严重缺失。从理论层面看,在市场经济条件下公共服务型政府的主要任务有：第一，为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务。第二，弥补市场缺陷，解决市场失灵。第三，在转轨期承担改革成本。第四，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，统筹协调人与自然的和谐发展，维持经济社会与资源的平衡。从现实层面看,作为欠发达地区的基层政府,首先应该考虑为农村的经济发展提供一些必要的公共产品,如道路、教育、卫生等迫在眉睫的公共品的供给，解决农民看病难、交通难、教育难的问题。其次要围绕生态环境建设，统筹人与自然和谐发展，为农民提供一个没有污染、没有噪音、安静、舒适的人居、生产生活环境，也为当地经济的可持续发展提供必要的保障。第三、转变观念和作风，解决政府部门以往形成的“门难进、脸难看、事难办”的现象。第四，提供其他服务，如发布公共信息，有偿提供一些生产、生活资料等农民需要的服务等。总之，服务型政府的选择，就要以农民为中心，想农民之所想，谋农民之所谋，农民需要什么，政府就提供什么，把乡镇政府真正建设成为农民办实事的政府。三、涉农税费制度变革后的乡镇迫切需要解决的几个问题（一）观念转变问题观念转变是制度创新的前提，不能把政府的职能范围与责任看作是无所不包。目前，反映在各级政府具体管理行为、政策文件和各种行政工作会议中的政府管理观念，还在很大程度上带有计划经济的痕迹。在乡镇基层政府，这种现象更为严重。因此，乡镇功能地位的转变，观念更新是关键。一是要转变领导观念，尤其是乡镇一、二把手的观念的转变。树立市场经济意识，抓该抓的，放该放的，市场能解决的，让市场解决，对那些市场不愿供给的领域，如公共产品，就由政府组织解决，改变以往政府在公共产品方面不作为的状况。二是要转变干部观念，改变工作作风。普遍提高基层干部的文化素养、道德素养，让基层干部树立服务理念，是为农民服务，不是管理农民；树立以人为本的理念，尊重农民，尤其是仍然没有脱贫的农民，不能让他们在物质生活贫困的同时，再受到精神上的歧视。（二）干部教育问题干部要适应新时期的需要，离不开学习，离不开教育，新时期的干部教育模式和途径要转变。一是教育模式要转变，在学习业务知识的基础上，更要注重素质的提高。改变以往轻重理论、轻实践的教育模式，把理论和实践更好的结合起来，特别是要在实践中总结，使理论水平在实践工作中提升，反过来为实践工作服务。二是教育途径要转变，在理论素养提高的基础上，更要注重实践能力的提高。现行干部教育制度基本是以培训为主，一般乡镇干部则以文件、开会学习为主，以会（开会）代训（培训），外出培训机会很少，当然这与一些乡镇的财力、领导的观念有关。可以考虑让一些年轻、有思想的干部到南方发达地区去挂职锻炼，或带薪（一半）外出打工，以一年或三年为限，一方面可以缓解财政压力，另一方面可以让干部全面学习发达地区工作的思路和方法，感悟发达地区的人文理念，并把这作为干部教育的途径，作为干部考核提拔使用的依据予以鼓励。（三）财政紧缺问题税费减免后，决大多数的乡镇面临着财政紧缺的问题，据估计，目前全国乡镇负债总额已达到2000亿元，平均每个乡镇负债近450万元。乡镇负债已经严重影响农村经济发展、政治稳定，成为“三农”问题的重要诱因和变相收费的主要原因，财政紧缺也成了“瓶颈”因素，限制了乡镇功能的正常运转。要缓解财政压力紧缺面临的窘境，一要加大转移支付力度。乡镇财政压力的缓解和历史债务的消除，离不开上级政府或中央的支持，否则，乡镇为了运转，只能是通过变相收费，向农民收钱，中央税费减免的初衷也就成了一句空话。具体可考虑“乡财县管”，实报实销，不够部分由县级政府垫付，作到财权与事权相统一。二是规范乡镇支出，乡镇支出部分，须报上级主管部门批准、备案，取缔或限制与本地方经济发展没有关系的一些招待、应酬支出。三是切实执行人员分流政策，首先坚决清退临时人员，凡是临聘人员，按照服务年限长短发给一定数额的补偿金，全部分流。其次，鼓励干部停薪留职或者带部分薪水到发达地区“洗脑”、取经，以缓解财政压力。（四）上下联动问题乡镇功能的地位的调整，涉及到方方面面的利益和关系的调整，联动性很强，不能就农村论农村、就乡镇论乡镇，必须放在全局中统筹考虑。一是乡镇功能地位的调整要求配套相对应的上级政府的政治体制改革。乡镇功能地位的调整归根结底要在相应的政治体制之内