《行政事业单位内部控制规范试行》解读讲稿

《行政事业单位内部控制规范（试行）》解读昆明医科大学计财处翟姣姣2013.10.8关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知财会[2012]21号党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，各民主党派中央，有关人民团体，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，我部制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，现印发给你们，自2014年1月1日起施行。执行中有何问题，请及时反馈我部。附件：行政事业单位内部控制规范（试行）财政部2012年11月29日为了促进行政事业单位加强和规范内部控制，提高内部管理水平和风险防范能力，财政部在深入研究和广泛调研的基础上，拟定了《行政事业单位内部控制规范（试行稿）》（以下简称《规范》）。现就有关制定背景、起草过程、主要特点和主要内容做如下说明。一、《规范》的制定背景和起草过程近年来，行政事业单位财务管理水平和经济活动的合规合法性总体上得到不断提升。但是，部分单位仍存在管理制度设计不完善，实际执行不到位，监督走过场等问题。具体表现为有些单位经济管理混乱，缺乏内部控制，造成资产损失浪费；有些单位利用虚假发票或掩盖不合规支出，或套取资金，设立“小金库”；更有甚者采用“白条抵库”、虚构业务等方式贪污挪用财政资金。此外，出借银行账户、违规处置国有资产、未经批准擅自对外签订经济合同等现象也时有发生。因此，有必要通过建立健全内部控制制度，来堵塞漏洞、消除隐患，防范行政事业单位的重大经济活动风险。在调研中，有关部门的专家和实务工作者都反映，制定统一的行政事业单位内部控制规范，一是能够提高各部门、各单位对内部控制工作的重视，增强单位领导班子的风险管控意识，促进各单位加强和规范内部控制；二是为打击发票违法犯罪和治理“小金库”问题提供制度性保障，防止国家财政收入和国有资产的流失，遏制腐败现象；三是将预算、收支、资产管理、基建、经济合同、内外监督等纳入一个统一的管控体系中，在保障财政资金安全的同时便于单位内各部之间形成联动机制，提高资金使用的绩效。财政部在借鉴《企业内部控制规范》的基础上，重点把握行政事业单位特点、研究内部控制基本理论对我国行政事业单位的适用性，理清行政事业单位财务管理有关法律法规与《规范》的关系，同时借鉴美国联邦政府内部控制准则等国外规范，扎实推进基础性研究工作。形成规范讨论稿后，向财政部内十个相关司局正式书面征求意见，并深入北京、广西、福建、深圳、青海、江苏等省、市基层单位进行实地调查研究。在充分听取各方面意见的基础上，经过反复修改完善，形成了《规范》试行稿。二、《规范》的主要特点行政事业单位在组织结构、职责范围、机构设置、人员任用、经济活动等方面均要遵循国家法律法规和管理制度的规定，《规范》并非对行政事业单位全面活动的风险进行防范和管控，而是定位于对经济活动风险防控，重点突出、针对性强。行政事业单位的经济活动主要包括预算、收支、政府采购、资产管理、项目建设、债务管理、经济合同的订立执行等方面，我们就这些方面的重要风险和重点环节，按照内部控制相互制衡的基本原理规定了相应的控制措施，符合行政事业单位的具体情况。从结构上看，《规范》包括总则、基本要求、控制活动、评价与监督等内容，涵盖了内部控制要素，结构完整。试行稿具有以下几个特点：（一）将内部控制基本原理与行政事业单位具体情况相结合。（二）对业务管理规定和行业财务规则进行整合和充实目前，涉及行政事业单位财务管理的规定很多，不但包括预算管理、政府采购、资产管理、基本建设财务管理、国库集中支付等业务管理规定，还包括行政单位财务规则、事业单位财务规则及高校、医院等行业的财务制度等。为避免具体指引与现行有关规定相重叠，《规范》没有采用基本规范加具体指引的体系。《规范》既加强了各类业务管理规定之间的衔接，又结合内部控制的要求充实了现行规定；既强调现行规定中的应当“做什么”，又通过增加具体控制措施说明应当“怎么做”，体系完整、操作性强，有利于促进各类规定实施到位。（三）更加强调内部监督。内部监督是内部控制的要素之一，也是内部控制得以贯彻执行的重要保障机制。与企业内部控制规范相比，《规范》更加强调内部监督。《规范》中收支、采购、资产、建设项目、合同等具体业务控制都包含了内部监督检查的要求，明确指出了内部监督关注的重点和检查的方式，单位还应根据《规范》的要求建立起对内部控制有效性的评价机制。《规范》中要求建立审核措施、沟通协调机制、定期会议机制等，从而形成一种环环相扣的监督模式。强化内部监督有利于减少内控设计上的缺陷、堵塞执行中的漏洞，提高监督质量，增强内控有效性，达到内部控制应有的效果。（四）明确主管部门对行政事业单位内部控制建设的外部监督和业务指导作用。主管部门在督促和指导行政事业单位执行国家财经法规、政策方面发挥了非常重要的作用，对促进行政事业单位提高内部管控水平也发挥了积极作用。因此，《规范》第五章“评价与监督”要求财政部门对本行政区域内各单位内部控制的建立和执行情况进行监督检查，通过外部监查来促进行政事业单位加强内部控制建设。三、《规范》的主要内容《规范》共六章六十五条，各章分别是：总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则。（一）总则。规定了《规范》的制订依据、适用范围、目标以及原则等。（二）风险评估和控制方法。规定了建立风险评估机制、组成风险评估小组、列举了单位层面与经济层面风险评估注意事项、以及内部控制的基本方法等。（三）单位层面内部控制。规定了设立内控职能部门或牵头部门、建立议事决策机制、健全岗位责任制、加强内部控制队伍建设以及运用现代科技加强内部控制等。（四）业务层面内部控制。包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制和合同控制六部分。（五）评价与监督。规定了行政事业单位内部评价机制和方法以及外部监督机制。（六）附则。规定了本规范实施的时间。以下就各章节的具体规范做重点解读。第一章总则1.概要：共7条，作为规范的总则，首先明确了规范的制定目的、适用范围、内部控制的定义、内部控制的目标、内部控制的原则、内部控制负责人和内部控制的具体工作内容。2.具体规范：第一条为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，制定本规范。第二条本规范适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位（以下统称单位）经济活动的内部控制。第三条本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。(包括对其预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理以及合同管理等主要经济活动的风险控制。)第四条单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。第五条单位建立与实施内部控制，应当遵循下列原则：（一）全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。（二）重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。（三）制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。（四）适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。第六条单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。第七条单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。第二章风险评估和控制方法1.概要：共5条，规定了建立风险评估机制、组成风险评估小组、列举了单位层面与经济层面风险评估注意事项、以及内部控制的基本方法等。2.具体规范：第八条单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次；外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行重估第九条单位开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小组，单位领导担任组长。经济活动风险评估结果应当形成书面报告并及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。第十条单位进行单位层面的风险评估时，应当重点关注以下方面：（一）内部控制工作的组织情况。包括是否确定内部控制职能部门或牵头部门；是否建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制。（二）内部控制机制的建设情况。包括经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离；权责是否对等；是否建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。（三）内部管理制度的完善情况。包括内部管理制度是否健全；执行是否有效。（四）内部控制关键岗位工作人员的管理情况。包括是否建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制；工作人员是否具备相应的资格和能力。（五）财务信息的编报情况。包括是否按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行账务处理；是否按照国家统一的会计制度编制财务会计报告。（六）其他情况。第十一条单位进行经济活动业务层面的风险评估时，应当重点关注以下方面：（一）预算管理情况。包括在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调是否充分，预算编制与资产配臵是否相结合、与具体工作是否相对应；是否按照批复的额度和开支范围执行预算，进度是否合理，是否存在无预算、超预算支出等问题；决算编报是否真实、完整、准确、及时。（二）收支管理情况。包括收入是否实现归口管理，是否按照规定及时向财会部门提供收入的有关凭据，是否按照规定保管和使用印章和票据等；发生支出事项时是否按照规定审核各类凭据的真实性、合法性，是否存在使用虚假票据套取资金的情形。（三）政府采购管理情况。包括是否按照预算和计划组织政府采购业务；是否按照规定组织政府采购活动和执行验收程序；是否按照规定保存政府采购业务相关档案。（四）资产管理情况。包括是否实现资产归口管理并明确使用责任；是否定期对资产进行清查盘点，对账实不符的情况及时进行处理；是否按照规定处臵资产。（五）建设项目管理情况。包括是否按照概算投资；是否严格履行审核审批程序；是否建立有效的招投标控制机制；是否存在截留、挤占、挪用、套取建设项目资金的情形；是否按照规定保存建设项目相关档案并及时办理移交手续。（六）合同管理情况。包括是否实现合同归口管理；是否明确应签订合同的经济活动范围和条件；是否有效监控合同履行情况，是否建立合同纠纷协调机制。（七）其他情况第十二条单位内部控制的控制方法一般包括：（重点学习）（一）不相容岗位相互分离。合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。（二）内部授权审批控制。明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。（三）归口管理。根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。（四）预算控制。强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。（五）财产保护控制。建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。（六）会计控制。建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加