第7章---公共部门绩效预算

公共部门绩效管理主编方振邦副主编唐健姜颖雁公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列第7章公共部门绩效预算公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列重点问题●公共部门绩效预算的概念与功能●公共部门绩效预算的发展历程●公共部门绩效预算的流程●我国公共部门绩效预算的发展与改进目录7.１公共部门绩效预算概述7.２公共部门绩效预算的流程7.３公共部门绩效预算的国际视点6.４公共部门绩效预算的本土发展公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列01公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.１公共部门绩效预算概述7.１.１公共部门绩效预算的概念7.１.2公共部门绩效预算的发展7.１.3公共部门绩效预算的功能T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.１.１公共部门绩效预算的概念本书认为，公共部门绩效预算是指公共部门在制定各部门项目计划的基础上，通过成本—收益分析和绩效评价来分配财政资金的一种预算模式。公共部门绩效预算由绩、效和预算三个要素组成。其中，“绩”是指公共部门财政支出所要实现的目标，这些目标一般是可以量化和考核的；“效”是指公共部门具体目标的情况；“预算”则是指为了达成公共部门的具体目标所分配的财政资金，这是目标达成的重要基础保障。与传统的预算相比，公共部门绩效预算具有以下特点：（１）公共部门绩效预算以绩效为核心。公共部门绩效预算把市场经济的基本理念融入管理当中，从而有效降低支出成本，提高财政支出的利用效率。公共部门绩效预算对绩效的追求可以通过经济、效率和效能来衡量和体现，这也构成了公共部门绩效预算评价的核心内容。（２）公共部门绩效预算强调结果导向。传统的预算模式以投入为基础，重视财政的投入过程而非结果，考核也主要是以传统程序为导向的合规性考核。而公共部门绩效预算则强调利用企业家精神改造政府，注重结果导向，要求赋予部门更多的灵活性，客观上对部门财务活动的合规性有更高的要求。（３）公共部门绩效预算突出责任意识。责任制是公共部门绩效预算的一个显著特点，它不仅凸显了公共部门财政资金对效率、效益和效果的追求，同时也将财政支出与使用单位联系在一起，在评估者和被评估者之间建立明确的责任关联，使公共资源从预算、执行到最终结果都有人负责。公共部门绩效预算的目的也是通过对财政资金的有效利用，实现公共利益和公共价值的最大化，从而对纳税人负责。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.１.2公共部门绩效预算的发展２０世纪末期，我国财政改革的重点转到预算改革，改革过程中也借鉴和吸取了２０世纪５０年代以来西方国家的预算改革理念。公共部门绩效预算的发展过程可以分为七个阶段：以控制为导向的传统预算或排列预算；注重管理的项目预算或绩效预算；重视经济规划的规划—项目预算；重视预算分权化的目标管理预算；强调等级项目优势的零基预算；带有中央集权性质的目标基准预算；以及将新公共管理价值融入预算过程的结果预算。在不同的发展时期，公共部门绩效预算也经历了从关注投入到关注产出，再到关注结果的发展与变迁。（１）排列预算（１９２１—１９３９年）。现代公共预算体制形成于１９世纪，学术界普遍称之为传统预算模式。所谓排列预算就是指政府机构根据每个项目的支出简单地进行资源配置，强调纯熟的会计技术、办公室或计划运行所需要的雇员和物品及其成本、各级政府渐进式的政策制定、管理和规划责任的分散，以及预算机构的信用职能。（２）项目／绩效预算（１９４０—１９６４年）。项目／绩效预算比传统的绩效预算覆盖了更多的行政管理活动。在这种预算模式下，投入与产出都被考虑在内。（３）规划—项目预算（１９６５—１９７１年）。规划—项目预算源于２０世纪６０年代美国国防部的预算改革。１９６５年，美国联邦政府全面采用规划—项目预算。（４）目标预算（１９７２—１９７７年）。１９５４年，彼得·德鲁克出版了《管理的实践》一书，并正式提出了影响深远的目标管理这一概念，这也催生了一种新的预算模式———目标预算。（５）零基预算（１９７７—１９８０年）。零基预算模式是由美国农业部于２０世纪６０年代首先提出来的，该预算模式试图通过取消预算基数而实现资源的优化配置。零基预算不重视投入、T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.１.2公共部门绩效预算的发展产出以及效果的问题，而比较重视备选方案，其核心是按照项目优先顺序重新分配预算资金。（６）目标基准预算（１９８０—１９９２年）。目标基准预算也被称为目标预算、封顶预算或自上而下预算，是一种面向机构的资源配置方法。在目标基准预算模式下，政府机构可以选择在中央设定的支出限额内完成目标任务的最有效方式。同时，各机构主管也必须在提交下一年度预算申请时，说明机构目标达成的进度。（７）结果导向预算（１９９３年至今）。结果导向预算或者结果预算，也被称为使命预算、企业家预算或者绩效为主的预算、新绩效预算。这种预算模式认为，产出不是预算资金支出的最终目的，预算的最终目的应该以结果为导向。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.１.3公共部门绩效预算的功能公共部门绩效预算是按照公共部门提供公共产品和公共服务的绩效表现情况分配财政资金的一种预算模式。与传统的预算模式相比，公共部门绩效预算由重视投入转为重视结果，并将结果作为确定政府支出的重要依据。公共部门绩效预算将市场经济的基本理念融入公共管理实践当中，其具体功能主要表现在以下几个方面：（１）实行绩效预算，有利于提高财政资金利用率。公共部门绩效预算强调结果取向，关注财政支出所要达到的具体目标，要求预算拨款与预期绩效挂钩，这就使得政府既可以有效地控制预算支出规模，也可以更好地调动预算单位的积极性，提高财政资金的利用效率。（２）实行绩效预算，有利于提高政府运行效率。公共部门绩效预算实际上是“干多少事就拨多少钱”的具体体现。在绩效预算模式下，对公务员行为的评价由过去的法律和行政标准，转向服务质量的业绩标准，那些照章办事、但求无过的公务员不再被认为是好的公务员，那些具有创新精神，并能够为大众提供更好的公共服务的公务员将会更加受到重视，从而能够最大限度地提高政府效能。（３）实行绩效预算，有利于预防政府决策失误。近年来，我国也在不断推进政府预算改革。实行公共部门绩效预算，需要建立一套完整的公共部门绩效预算编制、执行和评价过程体系，绩效预算评价体系的建立可以有效明确政府预算投入所要优先达到的绩效结果，从而有效预防决策失误。（４）实行绩效预算，有利于提高公共服务质量。公共部门绩效预算旨在用企业家精神改造公共部门，把社会公众视为顾客，这就要求公共部门的一切活动都要从满足公民等利益相关者的需求出发。02公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.２公共部门绩效预算的流程7.２.１公共部门绩效预算的编制7.２.２公共部门绩效预算的执行7.２.３公共部门绩效预算的评价T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.２.１公共部门绩效预算的编制公共部门绩效预算编制是公共部门绩效预算的首要环节，是实现公共部门绩效预算功能的重要前提。与传统预算编制相比，绩效预算编制更强调对财政总额的控制、财政分配中项目对政策的响应性以及财政资源分配中的协调与制约。从各国实践来看，依据公共部门绩效管理与公共部门预算编制之间的关系，可以将公共部门绩效预算分为两类：一种是公共部门绩效管理和绩效预算编制之间没有直接联系，如美国、荷兰、澳大利亚等，这种模式赋予了公共部门更多的自主性和灵活性；另一种是公共部门绩效管理和绩效预算编制之间有直接的联系，如新西兰，这种模式下的公共部门被赋予了更多的责任。基于管理实践以及体制差异等因素，理论上并没有适合所有国家的绩效预算编制模式。美国政府绩效预算的编制过程大致可以分为以下三个步骤：第一，根据战略计划编制年度绩效计划。第二，根据绩效目标以金字塔形式逐层进行资源分派。第三，按年度资源需求量和相关规定进行资金预算。除美国以外，澳大利亚、新西兰等国家也制定了符合本国实际的绩效预算编制模式。总的来说，公共部门绩效预算关注更客观地评估部门支出取得的成效，更有约束力地管理公共部门，更高效率地配置资源，其编制流程如图７-１所示。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.２.１公共部门绩效预算的编制在这一过程中，需要重点把握以下几个关键环节：（１）明确任务、目标，制定支出项目。绩效预算突出结果导向，将财政资源分配与预期目标挂钩，所以在编制公共部门绩效预算时，需要首先明确公共部门在未来一定时期内的发展目标，并将其作为分配财政资金的依据。（２）按支出计划行动。根据标准跟踪评估，是绩效预算的中心内容。支出内容与其所服务的规划密切相连。根据总的工作规划，着重考核预算支出，使绩效评价渗透到政府的每一个部门。（３）根据评估结果来进行责任和控制的考核，同时进行调整和改善。这是公共部门绩效预算对部门产生调控作用的重要环节。评价结果反映了部门预算支出后完成任务的情况：是否达到标准，公众是否满意，可做出哪些改进和调整。两种绩效预算编制模式的重要差异在于预算分配是否直接和绩效挂钩，也就是流程图中的最后一个环节。如果是预算分配直接和绩效挂钩，那么最后一环节在预算编制过程中的作用就相当关键，但二者若无直接联系最后一个环节就可以去掉，重点在于预算过程中的管理和改善。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.２.２公共部门绩效预算的执行公共部门绩效预算执行是利用现有资源贯彻执行预算编制政策的手段，必须落实绩效预算编制的控制公共资源、制定未来资源配置计划和管理资源的功能。同时，依据预算执行的一般要求，绩效预算执行必须关注以下四个方面：（１）确保依照财政政策法令赋予的权限执行预算；（２）预算执行能适应宏观经济的变化；（３）解决预算执行过程中的问题；（４）高效率和有效地管理资源的采购和使用。支出控制是预算的基本职能，随着经济社会的发展变化，公共部门绩效预算控制可以划分为三个主要阶段：通过中央机构对支出项目进行外部控制；通过支出部门对投入进行内部控制；对产出的管理及决策自由和责任。１．外部控制外部控制一直是预算控制的一种重要方法，具有三个基本特征：支出和控制被委托给两个部门；控制针对资金投入加以实施；控制在资金支付之前实施。外部控制是政策和过程控制。外部控制通过向支出部门强调政策规则和指令，对资金投入进行详细的控制，这就要求实际操作的管理者准备并实施详细的预算，根据行政事务规则雇用并监管人员，根据政府规定购买物品。T公共部门绩效管理新编21世纪公共管理系列教材·公共组织与人力资源管理系列7.２.２公共部门绩效预算的执行公共部门绩效预算执行是利用现有资源贯彻执行预算编制政策的手段，必须落实绩效预算编制的控制公共资源、制定未来资源配置计划和管理资源的功能。同时，依据预算执行的一般要求，绩效预算执行必须关注以下四个方面：（１）确保依照财政政策法令赋予的权限执行预算；（２）预算执行能适应宏观经济的变化；（３）解决预算执行过程中的问题；（４）高效率和有效地管理资源的采购和使用。支出控制是预算的基本职能，随着经济社会的发展变化，公共部门绩效预算控制可以划分为三个主要阶段：通过中央机构对支出项目进行外部控制；通过支出部门对投入进行内部控制；对产出的管理及决策自由和责任。１．外部控制外部控制一直是预算控制的一种重要方法，具有三个基本特征：支出和控制被委托给两个部门；控制针对资金投入加以实施；控制在资金支付之前实施。外部控制是政策和过程控制。外部控制通过向支出部门强调政策规则和指令，对资金投入进行详细的控制，这就要求实际操作的管理者准备并实施详细的预算，根据行政事务规则雇用并监管人员，根据政府规定购买物品。２．内部控制内部控制赋予支出管理者一