对“上有政策、下有对策”的探究

行政学期末论文行政学期末论文对“上有政策、下有对策”现象的动因分析及政策建议作者：马跃40824011单位名称：2008级汉语言文学专业（财经文秘方向）完成日期：2010年12月13日行政学期末论文对“上有政策、下有对策”现象的动因分析及政策建议——从行政决策、行政执行和行政监督角度的探究作者：08级汉语言文学专业马跃（40824011）摘要“上有政策、下有对策”现象在我国政策执行过程中是十分常见的现象，对于该现象，更多的学者往往持否定和评判态度，但本文认为“上有政策、下有对策”应当分为积极和消极两个方面来区别对待。因此本文欲从这一新的探究角度出发，结合行政学中行政决策、行政执行、行政监督等理论进行分析，以探究出该现象的产生动因，并提出相关的政策建议。关键词：行政决策行政执行行政监督动因分析引论“上有政策、下有对策”在我国政策执行过程中是普遍存在的一种现象，随着时代的发展，该现象的表现形式也日趋多样化，导致“上有政策，下有对策”现象产生的原因也随之更加复杂。对于该现象，很多专家学者历来持否定与评判的态度，认为这是我国公共行政体系不完善的表现，在行政执行过程中应当杜绝这种现象的发生。但是，本文分析提出一个重要问题，我们首先应当弄清“上有政策，下有对策”一定是完全不合理的吗？结论必然是否定的，因此本文认为对于“上有政策，下有对策”应当从积极的和消极两个方面来区别对待，所谓消极，即我们所常见的只顾小局和个人利益，一般表现为政策敷衍，政策利用，政策附加等几个现象，对于此我们应该以及必须持否定和批判的态度；而所谓积极的“上有政策，下有对策”，是指结合实际情况，创造性地灵活地贯彻执行政策，这是解放思想与实事求是的态度，对于此类现象，我们则不应当一棒子打死。然而无论对于积极和消极的“上有政策、下有对策”现象，在行政决策、行政执行和行政监督三个角度或者说三个环节上都有其产生的重要原因，因此本文行政学期末论文欲从这个角度，探究出该现象的动因并提出相应的政策建议。一、“上有政策、下有对策”的现象解析现时期，随着时代的发展，“上有政策下有对策”现象日趋多样化，主要表现在以下几个方面。（一）消极的“上有政策，下有对策”1.“软拖硬推”“走过场”——政策敷衍政策执行中下属执行机构应当严格执行决策，维护上级政策的严肃性和权威性，而在我国，很多时候公共政策的执行往往采取“走过场”甚至“软拖硬推，拒不执行”的形式，也即对政策执行采取敷衍的态度。这样的现象应该属于最常见的，例如近期发生的上海“11·15”特别重大火灾事故，就是因为负责安全监察的相关人员对于上级政策执行不力，在安全大检查执行中走了过场，没有足够的重视和认真排查而引起的。2.“阳奉阴违，移花接木”——政策利用这种现象其实包含了很多种类，有些是因为政策对与执行者来说只有部分有利，因此执行者只执行其中的部分政策，这样便是行政决策没有得到真正全面的贯彻落实；有些则利用行政决策中存在的漏洞，要么偷换概念，曲解其意，要么投机取巧，以谋取私利。该现象也有很多的例证，例如，应试教育体制改革中，山东省从2008开始便出台40多条中小学办学规范来限止中小学生在校时间，禁止周末组织上课，但收效甚微。其原因是很多地方政府及相关部门阳奉阴违，在缩短在校时间的同时，为了保住升学率，而大量布置课余作业，巧设补习班，导致本来“减负”的初中却造成了学生更大的压力和负担。3.“欺上瞒下，添油加醋”——政策附加在这种政策执行过程中，政策的执行者往往会在原有的决策基础上，添加一些符合自身集团利益的东西，而这些附加的东西往往与政策原本内容不相符，缺少合理性和科学性，也就是我们常提到的“土政策”。虽然打着理论联系实际的旗号，但实际是更多的是为谋取私利。（二）积极的“上有政策，下有对策”由于上级所采取的政策、措施很难照顾到每个地方、每个部门，如果要求下面一味盲目执行,有些政策执行起来恐怕会事倍功半。因此有些行政决策的执行行政学期末论文者会联系执行环境的实际情况，在不违背政策的情况下，实事求是，创造性灵活性地贯彻执行，以更好地达到目的。例如《行政学》案例中王队长对于自行车修理摊的处理行为就是一种灵活性执行政策的表现，虽然其中有些违规的地方（没有及时向上级汇报申请），但是单从该角度来看的话，“上有政策，下有对策”并非完全不合理。二、“上有政策，下有对策”现象的成因分析“上有政策，下有对策”现象已经长期存在于行政政策执行的过程之中，几乎成为了一种“顽疾”，随着时代的变化，造成该现象出现的原因也变得日益复杂化，很多学者和专家也都对其从多个方面进行了讨论，现在本文主要从行政决策、行政执行和行政监督三个环节进行成因分析。（一）行政决策环节所谓行政决策，是行政机关和行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平公正的原则出发，依照法律和相关规定所作出的决定性的行政行为。在这个环节中，行政决策自身的问题是导致“上有政策，下有对策”的源头，主要表现在以下几个方面：1.决策机制不科学，决策环节不规范。各级政府及其职能部门是决策的中枢机构，也就是领导决策系统，但在实践中各级党委、政府与人大的权责划分并不十分清晰，易导致政出多门，政策多变、缺乏科学性，和完整性。例如，今天某个部门在自己管辖范围制定一个政策，时过不久，情况发生变化，又由另外部门匆忙出台一个政策，这些政策之间往往缺乏稳定性和连续性，头痛医头，脚痛医脚，无法建立起政策的权威性和可信性，造成政策执行起来普遍性的短期行为和投机行为。2.行政决策体制各系统职能未得到充分发挥。首先是行政决策信息子系统对于信息收集、处理和应用上没有足够重视，使信息的真实性和完全性得不到保证；此外，各级党政机构决策研究部门，也即参谋子系统，地位尴尬，名为辅助决策机构，但实际很难履行职能，例如在泰安市的“胡建学案”中，在行政决策时独断专行，搞一言堂，很难保证决策的合理与科学；最后，科学决策的责任制并未得到真正的落实，也即监控子系统也未发挥其职能，导致决策失误后责任不明确，即使对决策负责人的追究也不严格。行政学期末论文(二)行政执行环节行政执行，是指行政执行机关及行政人员依法实施行政决策，以实现预期行政目标的过程。要求必须坚持决策目标和决策标准，迅速、灵活和合法性的原则。行政执行者是出现“上有政策，下有对策”的主体，在这个环节主要有以下几方面因素：1.行政指挥不得当，行政控制未真正起到作用。行政指挥是高效贯彻执行行政决策的根本保证。行政指挥者是行政权力的拥有者，是政策和目标的掌握者，行政指挥角色扮演的好坏，决定了行政执行的效率和质量。而行政控制又贯穿于整个执行过程，起到对行政执行及时纠正和调节的作用。但各级行政单位往往谋求私利，对于政策往往阳奉阴违，行政控制如同虚设，因此为“上有政策，下有对策”大开方便之门。2.行政沟通环节出现问题。行政沟通是行政管理活动中，在政府各个部门和层级之间所进行的政务信息交流与传递它作为行政检查和监督的依据之一具有十分重要的作用。而在现实的行政执行中，各层级更部门之间的行政沟通往往只是走过场，或者更多的是“报喜不报忧”，对政策执行部分隐瞒不报或夸大粉饰。致使决策者和执行者之间的沟通和信息交流出现隔阂，既不利于实现科学决策，也不利于对行政执行者进行监督与评估。（三）行政监督环节行政监督是一种权力制衡，是权力对权力的制衡。指政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论及行政系统内部等对行政行为的合法性、公平性和有效性进行监督和督促行为。而政策执行的监控不力是“上有政策、下有对策”的又一重要原因。例如，我国频发的煤矿安全事故中，煤矿安全生产的监控部门往往面临权威、资金、技术、人力、信息资源严重不足的现状，甚至在煤矿事故的处理中，监察部门只有建议权，权威性不足，社会舆论、新闻媒体的监督缺乏实质制约性，且容易受权力干扰，导致一些政府和大型企业在政策的执行中大搞“对策”行为。三、“上有政策、下有对策”现象的政策建议对于“上有政策、下有对策”这个问题，我认为不是短时期能够有效解决的，行政学期末论文因为造成这种现象的根源在于人们贪婪的本性和对利益最大化的追逐，因此，只能尽力使该现象发生的几率降低，真正得以解决的话还需要长期的过程和努力。对于“上有政策、下有对策”问题的政策建议还应当从行政决策、行政执行和行政监督三个环节入手。（一）在行政决策环节，应健全民主科学的行政决策体制毋庸置疑，制定合理而科学的政策是客服“上有政策，下有对策”问题的根本措施。科学合理的决策应当目标具体明确，不会因为含糊不清、不可衡量而给行政执行机构投机取巧的机会。这就要求健全民主科学的行政决策体制，充分发挥决策体制中各个子系统的职能，例如合理科学地划分各自权限与职责范围，重视各子系统的职能发挥，杜绝一言堂和独断专行现象等等，以此来实现决策原则性与灵活性的统一。（二）在行政执行环节，要增强行政控制力度，增进行政沟通。行政控制贯穿于整个行政执行的过程之中，起到对行政执行及时纠正和调节的作用。对于行政执行中有违决策原则和本质的行为，要及时的加以控制和纠正；此外，应该增进行政单位各部门和层级之间的沟通，及时真实的反映执行情况和问题，使行政决策和执行主体之间能够互相了解信息，以防止“上有政策、下有对策”现象的发生。（三）在行政监督环节，必须提高内部监控权威，增强外部监控力度。之所以会出现“上有政策、下有对策”现象，正是因为监控环节没有起到应有的作用而为之提供了条件。因此，在行政监督环节，一方面要提高内部监控权威，使之不会因为目前体制上的依附性而形同虚设；另一方面，要增加外部监控的力度，提高外部监控的“专业”水平，只有用权力来制衡权力，用权力监督权力，才能更好地避免“上有政策、下有对策”现象的发生。行政学期末论文参考文献：[1]毋蕾.公共政策角度看“上有政策、下有对策”问题[J].焦作师范高等专科学校学报,2008,24（4）:50—51.[2]周安生，周小华.“上有政策、下有对策”现象之研究[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报,2007,(3):21—23.[3]吴道珍.防治“上有政策、下有对策”要有良策[J].领导方法,2004(13):14—15.[4]齐明山.行政学导论[M].北京：中国人民大学出版社,2006:157—213.