公共行政学理论变迁与新范式

1第一讲公共行政学的理论变迁管理学教研部张继文2内容提要:有关背景公共行政学的理论变迁3有关背景：中国公共行政学科的历史行政学——政治学解放前：行政学解放后，1952年学科大调整，遭取消1978年底以后，邓小平讲话，逐步恢复，设在法学---政治学学科门类之下行政管理学行政学——公共管理1997年后，研究生培养学科体系中在管理学之下设公共管理一级学科，其下有行政管理等二级学科。4公共行政学的理论变迁早期公共行政研究时期传统公共行政研究时期修正公共行政研究时期整合公共行政研究时期5早期公共行政研究时期西方近代政治学说（国家学说）君主时代德奥官房学普鲁士任官制度和英国的文官制度资产阶级革命时期的行政法学公共行政学的理论基础61887年，威尔逊，《行政学研究》1900年，古德诺，《政治与行政:对政府的研究》政治行政两分法7传统公共行政时期泰勒的科学管理法约尔一般管理原理韦伯理想官僚制理论三大行政学教科书8泰勒：1911年《科学管理原理》科学管理之父——泰勒生平（1856——191559岁）18岁前学习阶段，精通法语和德语，考上哈佛大学法学院，中途辍学18——22岁在一家小型工厂当学徒22——34岁从普通的技工——工程师——总工程师（28岁）34——36岁出任一家制造纸板的公司的总经理36——管理咨询1895年39岁《计件工资》1903年47岁《工厂管理》1912年56岁《科学管理原理》9泰勒的主要观点A、科学管理的根本目的是提高劳动生产率B、提高劳动生产率的重要手段是用科学管理的方法代替传统管理的方法。C、科学管理的核心是要求劳资双方在心理上和精神上来一次彻底的思想革命。科学管理的方法是什么？工作定额原理标准化原理第一流工人差别计件工资制分工10福特应用下的科学管理福特的梦想T型车的诞生及其大规模生产5美元工作制11福特应用下的科学管理T型车的诞生及其大规模生产致力于生产的标准化，只制造较低廉的单一品种T型车简直就是一种装在轮子上的黑色长匣，去掉了所有附件将各种设备井然排列，尽量使他们成为一条条平行的，连续不断的生产线12福特应用下的科学管理5美元工作制当时平均工资2.34美元／天招募4000名员工，结果15000余人申请使用在每件产品上的资金比以往更少劳动力变更率降低了90%,无故缺勤率由10%降到千分之三13福特生产流水线14福特应用下的科学管理宽厚政策取胜的经济方案，分为以下部分：公司收集了劳动力的精华福特公司生产大大加速福特厂的工人或是驯服地去适应机器的新要求，或是被解雇，无他路可寻凡不合要求的员工，厂方将借口改组劳资安排而进行剔除15对泰勒制的评价科学管理的创始人（第一次使管理从经验上升为科学）泰勒的实践精神令人感动把科学的方法用到管理上他发展了一系列有助于提高生产效率的技术和方法把人当经济人把人当成机器局限于基层管理16关于管理中的例外原则，以下哪种理解最准确（）A、上级将一般日常事务授权给下级去处理，自己只从事重大的、非程序化问题的决策。B、上级只接受下级关于超出标准的例外情况的报告。C、上级将一般的日常事务全权交由下级独立处理，自己只保留对例外事项的决定和监督权。D、上级在授予下级日常事务处理权的同时，保留对其执行结果的监督权，然后集中精力处理例外事件。17法约尔：1916年《工业管理与一般管理》a.法约尔生平（1841——192585岁）19岁前学习阶段，毕业于一个矿业学院19——31岁工程师31——47岁总管——总工程师47——77岁总经理77——退休1916——《工业管理与一般管理》18财务活动商业活动会计活动安全活动管理活动企业的六种基本活动技术活动一般管理理论要点（1）19计划组织指挥协调控制管理活动的五大要素“管理五职能论”是法约尔管理理论的核心，它明确地从功能的角度对管理的普遍本质进行剖析，对管理过程有较为系统的认识和理解。20为了能充分发挥管理的职能，使管理理论更易操作，他系统地提出了著名的十四项管理原则。只有按照这些原则组织成合理的管理机构，才能够充分地履行管理的职能，才能有效地发挥管理的重要作用。21管理活动的十四条原则分工；职权与职责；纪律；统一指挥；统一指导；个人利益服从整体利益；个人报酬；集中化；等级链；秩序；公正；保持人员的稳定；首创精神；团结精神。22理论代表人物理论重点特色一般管理理论泰罗（科学管理理论之父）法约尔（一般管理理论之父）作业活动与现场管理活动、原则要素生产效率管理过程比较泰勒与法约尔科学管理理论也可以称为“组织管理之父”23韦伯的官僚制理论韦伯:德国著名社会学家,现代组织理论创始人,1922年的《社会组织与经济组织理论》系统阐述了官僚制理论官僚制：政府组织模式（Bureaucracy）：权威类型：传统权威、超人权威、法定权威传统的官僚制：主要依靠前两种权威理性官僚制：主要依靠法定的权威，非人格化24接上：理性官僚制的主要内容（6点）法定官方的权限范围建立牢固而有序的上下层级制度机关管理以书面文件为基础---办公场所与私人住所分开办公室管理的专业化---彻底而熟练的专门培训公共机关的发展主要要求的是官员有充分的工作能力，而不是他们在办公室工作的时间办公室管理要遵循一般规律，其稳定性不一，是可以学会的。25接上理性官僚制下官员的职位特点：公职职业化---专门的培训---新式的忠诚官员个人职位的来源由传统的等级制加以保证由上级任命的终身任职等级制下定额的薪金等级制中的职位升迁26接上简评：20世纪20-70年代流行的公共行政的支柱理论之一（另一为政治与行政二分论）,其间在内部管理上又有两大学派泰罗的科学管理学派梅奥的人际关系学派对传统官僚制的超越：人格化---法制化；政党分肥---常任文官；行管通才---行管专业化问题：等级制与民主制有矛盾；严格的法制会扼杀官员的创新精神；太重视行政过程效率，而忽视行政产出绩效。27古典管理理论经济人假设法约尔组织管理企业组织效率效率最大化目标泰勒韦伯科学管理科层制个体效率社会组织效率28行政学的发展三大行政学教科书怀特《行政学概论》魏洛比《行政学原理》费富纳《行政学》古里克：管理七职能理论29（20世纪二、三十年代）修正公共行政时期时间：1924——1932年参与及领导：梅奥（澳籍美国心理学和管理学家）过程：四个阶段霍桑试验地点：芝加哥西方电气公司霍桑工厂30霍桑试验的四个阶段第一阶段：工作场所照明试验（1924-1927）第二阶段：继电器装配室试验（1927年8月-1928年4月）第三阶段：大规模访谈（1928-1931）第四阶段：接线板接线工作室试验（1931-1932）照明度与作业效率没有单纯的直接关系生产效率的决定因素不是作业条件，而是职工的情绪获取职工内心真正的感受发现在正式组织之外，还存在因某种原因形成的非正式组织31人际关系理论梅奥《工业文明中人的问题》1933年总结出了人际关系理论，其主要观点有：1、工人是“社会人”，而不是经济人2、企业中除了正式组织之外，还存在“非正式组织”3、生产效率主要取决于职工的态度及他和周围人的关系32什么叫经济人？“经济人”，金钱是刺激积极性的唯一动力企业投资者作为“经济人”追求最大利润。工人作为“经济人”则追求最大的工资收入。科学管理旨在寻找一种方法，使工人追求最大工资收入的同时实现企业投资者最大利润的要求。泰勒认为“工人”还是“雇主”是经济人？33“社会人”，认为工资、作业条件与生产效率之间没有直接的关系。在社会上活动的员工不是各自孤立存在的，而是作为某个群体的一员有所归属的社会人。社会人固然有追求收入的动机和需要，但并不仅仅如此，他在工作生活中还需要得到友谊、安全、尊重和归属等需要。因此，要调动积极性，还须从社会、心理等方面去努力。什么叫社会人？34梅奥人群关系理论的贡献（1）强调对管理者和监督者进行教育和训练，以改变他们对工人的态度和监督方式（2）提倡下级参与企业的各种决策（3）加强意见沟通，允许职工对作业目标、作业标准和作业方法提出意见，鼓励上下级之间的意见交流（4）建立面谈和调节制度，以消除不满和争端（5）改变干部的标准。（6）重视、利用和倡导各种非正式组织。35梅奥人群关系理论的局限性（1）过分强调非正式组织的作用（2）过多的强调感情的作用，似乎职工的行动主要受感情和关系支配（3）过分否定经济报酬、工作条件、外部监督、作业标准的影响36劳资冲突缓解劳资冲突提高劳动生产率经济人—心理革命—注重个体、物质环境、技术技能社会人—人群协作—注重群体、社会环境、社会技能科学管理理论与人际关系论的比较37人际关系论后的行为科学理论研究马斯洛的“需求层次理论”麦格雷戈的“X—Y理论”布莱克—穆顿的“管理方格”卢因的“团体力学理论”38生理需要安全需要社交需要尊重需要自我实现需要马斯洛的需要层次论模型39理论要点A•Maslow在1943年所著《人的动机理论》一书中提出1、人的需要由低到高可分为五个层次，即生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现需要。2、低一级需要得到相对满足后，高一级需要才能成为主导需要（行为驱动力）。40生理安全社交自尊自我实现ABC需要的相对强度心理发展4、人的行为是由主导需要决定的。理论要点3、多种需要同时并存，其中优势需要主导人的行为。问题：你对需求层次理论如何评价？41马斯洛的需要层次理论在组织管理中的应用需求层次激励因素管理措施生理需求工资、福利待遇、工作环境工资、基本福利待遇保证和落实、住房设施安全需求社会需求尊重需求自我实现需求职位保障、劳动保护、社会保障、保险友谊、舒心的人际关系、组织关怀、家庭、志趣地位、名利、权力、责任、荣誉、奖励挑战性工作、个人发展目标、事业成就机会雇佣保证、退休养老制度、健康保险、意外保险制度公正的管理措施、制度、宽松的人际关系建立、交往、沟通、文体活动考核、晋升、表彰、奖励制度、尊重员工决策参与、授权行事、提案建议、培养、鼓励成材、工作事业机会4243主导性需要主导性需要的识别最为关键——最为焦虑，紧张程度最高的最为根本的——是基础性，是其他需要实现的前提必须满足——如果没有实现，就会影响基本行为的主导性需要与其他需要之间的关系多维需要44课堂作业：您的主导需求是什么？（限3个以内）45专业人员需要的一些特征内在的动机经济上的需要是必须被满足的知识工作者是被工作本身和完成创造性的、挑战性的任务的热情所激励外在的刺激，如加薪、奖金和升迁除了分散其注意力外并不起太大作用同行的认可由于其身份是与专业相联系，知识工作者对他们的专业参照群体的意识非常敏感依赖于其所建立的规范和价值同行的认可是最重要的，因此，专业人员是具有世界性导向的，而不是单位导向的。4673.6%的人愿当公务员17330人参与的调查显示，73.6％的人愿意当公务员民调揭示公务员考试为何热得发烫你觉得现在“公务员热”的原因是什么？稳定，医疗、养老有保障83.3％能获得切实利益55.8％体面，有成就感44.2％有职位升迁空间35.2％没有明确职业理想，先考一个试试11.8％47整合公共行政时期孔茨：1961年《管理理论丛林》1980年《再论管理理论丛林》48以哈罗德·孔茨为代表。法约尔被认为是这个学派的创始人主要观点：管理是一个过程，是一个连续不断循环的过程。管理过程的职能有五个：计划工作，组织工作，人员配备，指导与领导工作，控制工作1、管理过程学派49以赫伯特·西蒙为代表主要观点：决策贯穿于整个管理过程；决策分为程序化决策和非程序化决策；用满意原则代替最优原则；组织设计的任务就是建立制订决策的“人——机系统”。2、决策理论学派50以美国的巴纳德为代表，该学派从社会学角度来研究管理，提出了“组织结合力”的概念。主要观点：一个组织是由“两个或两个以上的人有意识地加以协调的活动或效力的系统”。作为一个组织，必须具备三个要素：协作的意愿；共同的目标；成员间的信息沟通。组织的继续生存取决于能否使成员顺利地达到