第13章-保险监管

1第一部分监管制度2第一节保险监管目标在发达市场经济国家的保险法规和国际保险监管组织文件中，对监管目标的表述虽然不尽一致，但基本上包括三方面，即：维护被保险人的合法权益，维护公平竞争的市场秩序，维护保险体系的整体安全与稳定。一些新兴市场经济国家的保险监管机构除了履行法定监管职责之外，还承担着推动本国保险业发展的任务。中国的保险监管机构就拥有这两方面的职能。中国保监会具有政府行政管理部门和保险监管机构的双重职能。作为保险监管机构，它应维护被保险人的合法权益、维护公平竞争的市场秩序和保险体系的整体安全与稳定；作为行业行政管理部门，它必须作好保险发展的中长期规划的研究和制定，研究保险发展的重大战略、基本任务和产业政策，要通过规划、指导和信息服务引导保险业发展的方向。3第一节保险监管目标一、维护被保险人的合法权益由于被保险人对保险机构、保险中介机构和保险产品的认知程度是极为有限，现实与可行的办法就是通过法律和规则，对供给者的行为进行必要的制约，还有一些强制的信息披露要求，让需求者尽量知情。同时也鼓励需求者自觉掌握尽量多的信息和专业知识，提高判断力，并且应当对自己的选择和判断承担相应的风险。显然监管本身并不是目的，而是防止被保险人的利益可能因不知情而受到保险机构和保险中介公司的恶意侵害。保险机构和保险中介机构的合法利益应当由它们自己依法维护。4第一节保险监管目标二、维护公平竞争的市场秩序维护公平竞争的市场秩序的目标可以理解为第一目标的延伸。同时，监管者也要明白，自己的使命是维护公平竞争的秩序，而不是为了“秩序井然”而人为地限制、压制竞争。三、维护保险体系的整体安全与稳定维护保险体系的整体安全与稳定是维护被保险人合法权益、维护公平竞争的市场秩序的客观要求和自然延伸。这里有两点需要注意：一是维护保险体系的整体安全稳定是前两个目标的自然延伸，而不是单一的和惟一的目标。二是维护保险体系的整体安全稳定，并不排除某些保险机构和保险中介机构因经营失败而自动或被强制退出市场。监管者不应当、也不可能为所有保险机构提供“保险”。监管者所追求的是整体的稳定，而不是个体的“有生无死”。5第一节保险监管目标四、促进保险业健康发展一是要坚持全面协调可持续的发展。二是要坚持市场取向的发展。三是要坚持有秩序并充满活力的发展。四是要坚持有广度和深度的发展。小结：中国保险监管的目标可以表述为维护被保险人的合法权益，维护公平竞争的市场秩序，维护保险体系的安全与稳定，促进保险业健康发展。这三个“维护”和一个“促进”是相辅相成的一个整体，我们的所有监管法律、规章，监管措施和具体监管行为是否正确和有效，也必须以是否符合监管目标为准绳。6第二节保险监管机构一、立法、司法和行政机构在保险监管中的角色立法机构是保险监管机制中的第一个层次。立法机构要通过颁布法律，建立保险监管的法律基础和法律体系，明确执行保险法律的监管机构及其法定的职责范围。各国保险法中有关保险监管的规定是有所差别的，但一般来说，监管事项大多都包括各类保险和再保险机构的设立和执照许可；代理人和经纪人的执照许可；保险费率的登记或审批；投保书和保单格式的登记或审批；对未经授权的保险行为和不公平交易行为的制裁；保险人的财务报告、财务审查以及其他财务要求；保险机构的整顿和清算等等。7第二节保险监管机构一、立法、司法和行政机构在保险监管中的角色司法机构是保险监管机制中的第二层次。法院在保险监管活动中扮演着重要角色，一是解决保险人和保单持有人之间的争议；二是通过颁布支持保险监管机构的命令和判定违反保险法律行为的民事或刑事责任，以保证保险法律的实施；三是处理保险人和保险中介人的有关申诉。行政机构是保险监管机制中的第三个层次。保险监管的具体职责由国家行政机构来履行。经立法机构授权执行保险法律的机构一般都享有广泛的行政权、准立法权和准司法权。一些国家的保险监管还从评议机构那里获得支持。该机构就某些重要决定向监管机构出建议，有些国家还规定在采取重要措施之前必须向这类机构进行咨询。8第二节保险监管机构二、保险监管机构及其职责保险监管机构是依法履行保险监管职责的行政机构，即所谓的监管主体。事实上，一个国家的保险监管机构是否有效，要取决于监管机构的职责、监管的范围、方式和方法等诸多因素，监管主体是一国历史和国情的产物，它既没有统一的模式，也不是一成不变的。在中国，中国人民银行、财政部等在不同时期都曾行使过监督管理保险业的职能。1998年11月18日，国务院批准设立中国保险监督管理委员会，专门负责保险监督管理职能。9第三节保险监管方式一、非现场监控与公开信息披露监管机构应当建立有效的监控机制，应当设定辖区内保险公司提供财务报告、统计报告、精算报告以及其他信息的频率和范围；设定编制财务报告的会计准则；确定保险公司外部审计机构的资格要求；设定技术准备金、保单负债及其他负债在报告中的列示标准。国际保险监督官协会于2002年1月颁布了保险公司公开信息披露的指导原则，旨在为保险人的信息披露提供指引，以便市场参与者更好地了解保险人当前的财务状况以及未来的发展潜力。但需要强调的是，国际保险监管组织并不提倡、也不认为监管机构有义务去披露他们自己手中掌握的保险公司的信息。如果能够提供可以用来评估保险人的活动以及这些活动内在风险的适当信息，市场力量就会发挥有效的作用，即奖励那些能够有效管理风险的公司，惩罚那些不能够有效管理风险的公司，这就是所谓的市场法则或市场纪律，它是有效监管的重要组成部分。10第三节保险监管方式一、非现场监控与公开信息披露因为保险本身具有内在的不确定性，市场对保险公司信息披露的要求要比一般企业高。当然，较多的细节披露会直接或间接增加保险公司的成本，监管机构应当在成本的增加与信息披露所带来的潜在利益之间进行权衡。保险业正变得越来越国际化，但各国的会计制度和惯例存在很大差异，不同国家保险公司财务信息的可比性很难实现。因此，应当对保险公司所使用的会计制度进行披露。保险公司公开披露的信息必须与市场参与者的决策有关；必须具有及时性，以便人们在决策时所依据的信息是最新的；必须是经济和便利的，对市场参与者而言是可取的，而且不必支付过多费用；必须是全面和有价值的，有助于市场参与者了解保险公司的整体状况；必须是可靠的，基于这些信息的决策应当是可信的；必须是可比较的，要在不同保险公司之间以及保险公司与其他企业之间有可比性；必须是一致的，要具有连续性，以便可以看出相关的趋势。11第三节保险监管方式二、现场检查现场检查可以为监管机构提供日常监督所无法获得的信息，发现日常监督所无法发现的问题。监管机构可借机与公司管理者建立良好的沟通关系，通过现场检查评估管理层的决策过程及内部控制能力，制止公司从事非法或不正当的经营行为。监管机构可以借现场检查的机会分析某些规章制度产生的影响，或从更广泛的意义上说，收集制订规则所需的信息。现场检查对于解决公司的问题也大有裨益。一般来说，现场检查的目标是对公司的风险结构和承受风险的能力进行比较，找出任何有可能影响到公司对投保人承担长远义务的能力的问题。但是，现场检查不应只局限于找出公司的问题，监管机构还应深究问题后隐藏的原因，并找到解决问题的办法。12第三节保险监管方式二、现场检查监管机构在拟订现场检查计划之前，应当对被监管机构的有关业务和财务报告及其他信息进行认真分析研究。要考虑现场检查的频率和被监管机构的风险结构，对经营状况和财务状况较差的公司，现场检查应更加频繁和深入。有的监管机构可能既负责日常监督，又负责现场检查。这种体制可以使非现场监控和现场检查之间的联系更加紧密，也是实现对被监管机构持续跟踪观察的有效手段。现场检查必须有一定的法律基础，应当赋予监管机构广泛的权力，以便调查和搜集其所需的信息。现场检查既可以是全面检查，也可以是专项检查。不论监管框架的内部组织如何，监管人员都可以在现场检查过程中或某些环节上得到外部审计师或精算师的协助。13第三节保险监管方式二、现场检查在中国，《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国外资保险公司管理条例》、《中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》赋予了中国保监会实施非现场监控与现场检查的权力，《保险公司管理规定》、《金融企业会计制度》、《保险企业财务制度》、《保险监管报表管理暂行办法》、《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》、《保险公司偿付能力报告编报规则》、《财产保险公司分支机构监管指标》、《人身保险新型产品信息披露管理暂行办法》、《现场检查规程》、《现场检查手册》等监管规章中有明确具体的规定。也应当看到，保险监管国际规则要求保险监管机构应对保险公司经营状况和业绩的监控制定一定的框架，这要求保险监管者有高效的信息系统，中国目前还没有一套高效的监管信息系统，无法满足高效率信息处理的需要。14第四节纠正与处罚措施一、采取非正式的纠正措施保险监管机构对有问题的保险公司作出的第一反应通常是非正式的。监管机构可以与公司的管理层共同寻找和处理产生问题的原因。在大多数国家，善意兼并或收购是通常的做法。这些行动成功与否取决于保险人是否愿意合作、保险人的财务状况、其他公司的善意程度和监管机构的威信和强制力。二、采取正式的纠正或处罚措施尽管各国采取的正式措施的具体方式和程度有所不同，但一般来讲包括以下明确的书面指令：要求公司在从事某些交易之前必须获得监管机构的允许；限制或停止承保新业务；增加资本；停止从事某些业务。如果保险人未能纠正已经被发现的问题，则会导致更加严历的措施。15第四节纠正与处罚措施二、采取正式的纠正或处罚措施在一些国家，如果保险人未能按照监管机构的要求行事，监管机构通常在大众或官方媒体上公开它对该保险人的建议或指令，从而提醒公众注意保险人的问题和缺陷。还有一些国家规定，在严重情况下监管机构有权撤换该公司的管理人员和审计人员。更为严厉的措施还有中止或撤销保险人承保某些险种的资格甚至吊销其执照，这一类措施通常要提交法院或其他机构审查决定。三、对公司进行整顿监管机构为了实现对有问题公司的重整，可以取得对该公司的控制权。所谓整顿是指采取措施恢复保险人在市场的上的功能。在有些国家，采取整顿措施可能会需要有法院的裁定，有些国家无需事先取得法院的裁定。整顿大多被作为清算前的折中性措施，目的是尽量减少市场波动，防止导致系统性风险。16第四节纠正与处罚措施四、依法清算保险监管机构对付本国财务困难的保险人的最后一项措施是进行清算，结束该公司的所有业务。清算人一般由保险监管机构指定，也可以由法院指定。清算人负责清点保险人的资产，准备向保单持有人、债权人分配，如有可能还应当向股东分配。在清算程序中，保单持有人通常享有优先权。某些险种的保单持有人可以享有优于其他保单持有人的权力。竞争性保险市场中保险人丧失偿付能力的情况是不可避免的，因此，监管机构必须面对如何保护相关保险人利益的问题。多数国家都建立了保险给付或赔偿的担保机制，有些国家还设立了丧失偿付能力保证组织或保证基金。17第四节纠正与处罚措施在中国，《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国外资保险公司管理条例》、《中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》、《保险公司管理规定》、《现场检查规程》、《现场检查手册》，《行政处罚程序》等监管规章中对有问题机构的纠正和处罚有明确具体的规定。从当前的监管政策取向来看，中国保监会正在起草《保险违法行为处罚办法》，并建议由国务院颁布，为规范市场行为和有效实施保险监管提供充分保障。同时要求监管人员严格按照保险法和行政处罚法的要求和程序办事，不断提高监管干部依法监管的水平。18第二部分保险监管内容19第一节市场准入和股权变更监管一、市场准入监管的意义和要求市场准入是确保保险机构能够随时履行其义务，从而使境内外投保人的利益能够得到充分的保护的第一步，也是监管系统中最为重要的组成部分之一。颁发许可证时应考虑到保险业务的类别，特别是应考虑到那些特殊的保险类别。对于监管机构来说，保险公司经常定期申请延长许可证的期限，是监督保险公司按规划开展业务的有效手段。所谓“保险业务”应理解为根据本国法律而被称为