美国微观税收政策对我国实施西部大开发战略的启示(doc 8)

美国微观税收政策对我国实施西部大开发战略的启示[内容提要]运用税收政策促进区域经济协调发展是世界各国的普遍做法，但在促进区域经济协调发展方面、微观税收政策要比宏观税收政策效果更为明显。本文在分析美国微观税收政策主要特点的基础上，结合我国西部地区的实际，借鉴美国微观税收政策的成功经验，提出了若干实施西部大开发的税收政策举措观税收政策只调节社会需要和供给总量，微观税收政策则对个别的需求和供给进行调节。两者相比微观税收政策更具有方向性，在促进区域经济发展方面效果更为明显。在我国如何运用微观税收政策更好地实施西部大开发战略?美国的微观税收政策对我们有一定的借鉴作用。美国微观税收政策的主要特点由于微观税收政策除了能起到促进某种投资和某类消费的作用外，还有助于实现宏观调节的一些目标。因此，美国政府不断扩大微观税收政策的调节领域，已经形成了包括调节区域经济、调节部门结构、支持小企业发展和促进公益事业等多方面比较完善的微观税收政策体系。其特点主要有：(一)有效地利用税收政策，刺激企业投资的积极性。1、实行加速折旧政策。美国实行加速折旧政策，主要是战后开始的。1954以前，美国的有关法律对折旧方法规定得比较严格，直线法是唯一允许使用的折旧方法。1954年以后对公司所得税税法进行了修改，引进了余额递减法和年数总和法。余额递减法和年数总和法均允许固定资产在使用年限的前期比后期计提更多的折旧，这就是通常所说的“加速折旧”。与传统的折旧方法相比，加速折旧给公司一个延期纳税的机会，或者说，公司企业可以占用原应上交国家的税金作为自己的资本。这种占用，实质上是一种无息贷款。不仅如此，美国政府还采取缩短折旧年限的方法来加速折旧。例如1981年里根上台实施的“经济复兴税法”就有进一步缩短折旧期限的规定。将车辆的折旧年限缩短为3年，设备的折旧年限缩短为5年，公用事业财产的折旧年限缩短为10年等，显然进一步减轻了企业的税负。2、进行投税收抵免。这是肯尼迪上台后在税收政策上的主要创新之一，它推行于1962年。按照这一政策，企业被允许对服役期限为8年或更长的固定资本新投资，按其价值的7％在应纳税款中扣除。对服役期限在4到6年的可按其价值的7％的1／3在应纳税款中扣除。后来，虽然一些具体的抵免规定几经修改，但这一税收政策却沿用至今。很显然，投资的税收抵免是一种变相的减税，其特点是对于同一笔投资，不同企业即使适用税率不同，所得到的税收减免却是相同的。另外，投资税收抵免等于是政府给予企业的一种直接补助，更容易被企业接受理解，因而对企业的投资决策具有更大的影响力。3、对企业的亏损采取“转回”和“结转”的税务处理办法。所谓“转回”就是指企业当年的净营业亏损可以“转回”到过去三年的利润中得到弥补。具体做法是从过去三年的应税所得中扣除当年的亏损，并因此可以从税务局得到相应的退款，所谓“结转”是指当过去三年的利润不足以抵补时，不足部分还可以“结转”到今后七年的利润中得到弥补。这样“转回”和“结转”的规定实际上是允许一年的亏损可以在前后共11年之内的利润中得到补偿。给亏损以充分的弥补，说明了政府与企业共担投资风险的决心，对鼓励投资具有重要意义。4、对自然资源开发企业给予特殊的税收优惠待遇。这种特殊的税收优惠主要体现在两个方面。其一，美国政府规定，从事地下采油和天然气以及矿产开发的公司，在计算其应税所得时，可以为矿藏的消耗提取一笔“消耗”津贴，即一种叫做“资源折耗宽让”的优惠办法。这种“资源折耗宽让”比以折旧方法来处理资源折耗的待遇更为优厚。其二，在折耗宽让之外，对石油和天然气勘探、开发过程中所发生的勘探费用，可作为费用开支一次性扣除，而不必作为资本投资以折旧方式分次扣除，从而进一步减轻了自然资源开发企业的税收负担。(二)公司所得税采用累进税率，促进工业合理布局。以1985年的美国公司所得税为例，1985年美国公司所得税的税率是五级超额累进制，如表1所示。表1：1985年美国联邦公司所得税税率表┌─────┬──────────┐│税率│应税所得级距（美元）│├─────┼──────────┤│15│0-25000│├─────┼──────────┤│18│25000-50000│├─────┼──────────┤│30│50000-75000│├─────┼──────────┤│40│75000-100000│├─────┼──────────┤│46│100000以上│└─────┴──────────┘由上可见，企业的规模越大，则税负越重；企业规模越小，则税负越轻。这一税收政策客观上改变了美国工业过分集中于东北和中部的局面。因为这些地区的收入和财富历史上就高于其他地区，许多大型工业企业多布局于此。而实行累进税制，使得这些地区的税负高于其他地区，迫使这些大型企业向西部地区进行投资分流，从而带动了美国西部地区的发展与繁荣。此外，对利润不超过25000美元的小企业豁免附加税的税收政策，也帮助了落后地区小企业的发展。(三)加大税收优惠力度，支持社会公益事业。社会公益事业关系到整个国民经济的发展，有些还具有战略意义。因此，借用税收政策，促进公益事业发展，是美国政府历来惯用的手法。例如美国公司所得税税法就规定了许多非赢利机构可以免交所得税的条款，如宗教和教育机构、兹善和友爱组织等，即使这些机构或组织采用公司形式，也可以免交公司所得税。此外，在美国联邦遣产税制中也规定了慈善捐赠扣除。即如果将遗产捐赠给私立大学、宗教团体、科研机构、文化组织等，均可免交遗产税。以1985年最高税率为50％来讲，每捐赠10美元，即要少交5美元的遗产税，因而实际的捐赠仅为5美元而已。这一规定，显然对遗产用于慈善、教育捐赠是一种很大的刺激。(四)对研究和试验费用实行税收优待，以促进科技进步。战后以来，美国政府为了保持其在科学研究领域的领先地位，在拨出巨额财政资金作为科学研究费用和教育费用的同时，还采用了专门的税收优惠政策，以振兴美国科技。例如美国税法对于公司从事与其本身业务有关的研究与试验费用“资本化”，通过计提折旧逐年摊入成本，也可以直接将这笔开支作为经营费用从毛所得中一次扣除。此外，如果公司企业委托大学或科研机构进行某些基础研究，所开支的研究费用的65％可直接从公司所得税中抵免。制约我国西部地区经济发展的主要因素借鉴国外的政策经验，必须从我国的实际情况出发。我国西部地区是国内欠发达或不发达地区，它客观上存在着自然条件、地理区位、文化教育、思想观念等多方面的缺陷与制约。(一)生态环境恶化。虽然西部地区具有丰富的自然资源和矿产资源，但也存在自然生产条件的劣势，主要原因就在于生态环境的不断恶化。一些植被良好的地区树木被过度采伐，良田草场成为荒漠；林草植被的减少带来了严重的水土流失。加上西部地区的严重缺水，且分布很不平衡，造成西部地区或黄沙垠垠，或沙漠连片，或山高路险，且不说建设发展，就是正常生活也难以维持。所以，加快西部地区生态环境的修复和改善，是西部地区实现可持续发展战略的根本所在。(二)基础设施建设严重滞后。与东部相比，西部地区交通、通信等基础设施仍十分落后。1997年西部地区每万平方公里公路通车里程仅相当于全国平均水平的53％，铁路密度仅为东部地区的54．3%，中部的37．2%。各类信息交流能力指标也大大低于全国平均水平；1999年，西部地区的电话普及率也只有7.O8％，仅相当于全国平均水平的12．9％。正是由于这些基础设施建设的严重滞后，造成整个西部地区经济的封闭，严重制约了经济的发展。(三)产业结构不合理。我国西部除了少数中心城市、地区外，总体上处于农业经济形态，在一些自然条件差的边远地区，甚至还保持着刀耕火种的原始农牧方式，生产力水平相当低下。由于历史原因，西部地区现有的工业也多以资源初级加工形式为主。八、九十年代在发挥资源优势战略指导下，使采掘工业、原材料工业在西部地区工业化过程中作出过历史性的贡献。但由于其技术含量不高，产品竞争力不强，再加上一些世界性的重要初级产品总体上供大于求，价格持续走低，严重制约了西部工业的进一步发展。(四)科技、教育落后，人才缺乏。中国西部地区劳动力多而素质低，各类教育水平均相对落后。15岁以上人口或就业人员平均文化程度不同程度低于全国平均数；小学生年辍学率在1．5—3．0％之间，初中生辍学率在3．4—5．6％之间。与此同时，由于西部地区经济基础薄弱，人才外流过多，科学技术创新水平明显落后。目前主要靠投入实物、劳力、资源、资金进行外延扩大再生产，难以形成具有明显优势的高新技术产业。即使研究出一些高科技成果，也由于受旧体制的制约，向现实生产力转化的速度非常慢。科技、教育、人才的弱势成为新形势下西部发展的又一制约因素。借鉴和启示针对西部地区经济和社会发展的实际，借鉴美国微观税收政策，笔者认为我国在税收政策上可给予西部地区以下几个方面的援助。(一)降低西部地区税收负担，吸引外来资金对西部地区的投入。1、改革企业所得税，适当采用累进税率。在我国东部沿海地区的开发中，国家先后给予了若干税收优惠政策，为东部地区创造了极为宽松的发展环境，吸引了国内外各种生产要素向东部转移，使东部在较短时间内获得了极大的发展空间。目前我们开发大西部，也可以沿用这一税收经验。但具体措施不能再对整个西部企业采用直接的减免税优惠，否则就会造成地区间税收优惠的攀比，分裂统一的税收，也易导致短期投资行为，不利于西部的长远开发和繁荣发展。为此，可借鉴美国公司所得税的做法，实行超额累进税率。一方面，由于东部地区的企业已经有了一定的根基，不会因为实行累进税制而衰落；另一方面，西部地区在起步阶段多为中、小型企业，实行累进税制，其税负相对偏低，客观上可促进其发展。2、对西部自然资源开发企业给予特珠的优惠待遇。在沿海和东部资源基本耗竭的状况下西部资源优势突出，成为中国下世纪持续发展所依赖的物质基础，可见西部自然资源的开发对整个国民经济有着重要意义。因此，借鉴美国的税收政策，对我国西部自然资源开发企业也可给予特殊的优惠待遇。但在具体实施中应注意几个问题：第一，自然资源的开发必须符合国家开发西部的总体规划，否则，不能享受税收优惠。第二，自然资源开发必须以保护生态环境为前提，走可持续发展的道路。第三，享受税收优惠的自然资源开发企业必须具有较高的科技水准，而不再是一些自然资源的初级加工企业。3、延长企业所得税亏损弥补的年限，鼓励内外资金向西部投资。由于我国西部地区经济基础薄弱，纳税人在西部投资办厂，必然会承担更大的风险。为了在税收上鼓励到西部投资，可考虑凡设在我国西部的企业，其亏损弥补年限可从五年延长至八年，特别是投资于西部基础设施建设、环境保护以及从事农业开发经营的企业，可进一步延长亏损弥补的期限。(二)调整税收政策，促进西部地区产业结构的优化和升级。西部大开发，一方面要彻底淘汰一批自身原有落后工艺的生产能力，关闭那些浪费资源、技术落后、污染严重、质量低劣的企业，同时要坚决防止在东部受到限制、被淘汰的高污染、高耗能的产业简单地往西部转移。笔者建议在税收上采用以下几个政策：(1)率先在西部地区进行增值税改革试点，将现行生产型增值税改为消费型增值税，允许抵扣购入固定资产所含的增值税税金，以促进西部企业技术创新。(2)实施加速折旧。可借鉴美国的加速折旧政策，对我国西部企业的固定资产在折旧处理上可采取更为快速的折旧方法。(3)运用投资抵免政策，支持高科技产业发展。凡企业以自有资金或银行贷款，用于国家鼓励的符合国家产业政策的技术改造项目的投资，可参照美国税收政策的做法，允许按其投资价值7％的1／3在应纳税款中直接扣除。(4)直接加大对高新技术企业的优惠力度；对西部企业从事与其本身业务有关的研究与试验费可直接作为经营费用从所得中一次扣除等。(三)利用减免税优惠，促进西部地区公益事业的发展。西部地区公益事业发展滞后，其中教育问题尤为突出。笔者建议：(1)对西部地区从事教育工作的人员免征个人所得税，以提高西部地区教师的生活待遇和工作热情。(2)对社会资金在西部投资创办的各类学校、培训基地，免征企业所得税，以鼓励社会闲散资金对西部教育