中介组织的崛起与发展、问题与对策

中介组织的崛起与发展、问题与对策【作者】吴文延【作者简介】吴文延作者单位：吉林省行政科学研究所【正文】中介组织，是指按照一定法律、法规、规章，或根据政府委托，遵循独立、公开、公平和公正原则，在社会经济活动中发挥服务、沟通、公证和监督功能，承担具体服务行为、执行行为及部分监督行为的社会组织。现在我国已建立的中介组织有以下六类：(1)商务咨询类。其服务行为具有明显的商业性质。即其活动仅仅是依法为服务客体提供商业咨询服务；既考虑社会效益，也注重经济效益。如招商机构、项目代理机构、投资咨询机构等。(2)社会公益类。其服务行为具有明显的社会性、福利性和保障性。即其活动虽向社会提供有偿服务，但不以盈利为唯一目的，更多考虑社会效益，体现社会价值。如人才交流机构、劳动就业指导机构等。(3)监督鉴证类。其服务行为严格履行国家有关法律政策。即其活动既向服务客体提供合理的鉴证证明等法律法规服务，又对它们进行监督检查，以保证服务客体在市场经济中公平交易、公平竞争；同时也实现经济效益。如质量检验认证机构、计量认证机构、资产评估机构、律师事务所、审计师事务所、会计师事务所等。(4)行业协会类。其服务行为主要依据市场规则，制订行规或公约，协调本行业事务，实行同行企业自律，维护会员企业利益，提供社会服务。其活动宗旨是，同行企业的保护和自律。发挥沟通政府与企业之间联系，为政府决策提供咨询依据，为企业发展提供信息，研究制定本行业产品标准，提出相应发展规划建议，帮助企业解决困难，为企业培训人才等作用。如各类经济行业协会、工业行业协会等。(5)准司法类。其服务行为主要依据法律法规，做出类似司法机关的权威性调解或裁决。虽其不具有国家司法机关身份，但却能根据法律解决服务对象间纠纷。如劳动争议仲裁机构、人才流动仲裁机构、经济技术合同仲裁机构、公证机构等。(6)准行政类。其服务行为主要依据有关法律法规或根据政府委托，在特定范围内，履行对经济、社会事务管理和监督。虽其本身不具有行政行为，但可做出类似政府机关的权威性决定，或具有社会影响的结论。服务形式主要是监督、检查、审核、认证等，以及对违法者进行行政处罚和制裁。如公共客运管理、工程质量管理、社会文化市场管理、物价管理、运输管理等。其行为准则一般由政府规章或规范性文件制约。我国的中介组织的发展大体经历了三个阶段，第一阶段为1949年新中国建立到1956年资本主义工商业社会主义改造完成时期。新中国成立之初我国处于国民经济恢复发展阶段；经济运行仍以市场经济占重要比例；中介组织发挥着重要作用。以吉林省为例，当时吉林省省级政府机构设置比较精干（1952年工作部门27个）。大量具体事务只能由中介组织承担。会计师事务所、协会等对于沟通政府与企业之间关系，促进经济恢复发展发挥一定作用。到1956年，由于社会主义革命和建设全面开展，计划经济体制逐步形成，政府机构设置趋向产品化、部门化。吉林省级政府机构增加到39个。中介组织存在的必要性日趋减弱，以至消失。第二阶段是党的十一届三中全会后的70年代末和80年代，由于全党工作重点转移到现代化建设上来；由计划经济逐步向有计划商品经济、市场经济过渡。企业在竞争中希望获得发展所必需的新产品、新技术信息。一些协调企业利益关系，为企业提供服务的咨询机构、行业协会和律师事务所等也相继崛起。但这时的中介组织无论发展规模，还是发展数量均很小；社会影响不大。第三阶段为90年代以后。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制目标。随着市场经济发展，大批中介组织不断涌现。如各类信息、咨询、资产和资信评估机构，价格商标事务所、广告事务所，会计师事务所、审计师事务所、律师事务所，公证仲裁机构，计量、质量检验认证机构，人才交流中心，证券、期货交易所，行业协会，部分受政府委托承担具体行政行为的执法、监督、管理所（站）等；其业务涉及到了生产、流通、消费、社会保障等各领域。据有关方面不完全统计，截止1994年底，仅吉林省就有律师事务所140家，从业人员2271人；会计师事务所79家，从业人员1500人；在工商部门登记的国有信息服务机构2000多家；行业协会、商会及学术团体等社团中介组织500余家；最近几年，中介组织发展速度更为迅猛，门类齐全，规模呈逐渐扩大趋势。其中信息服务机构发展最快，数量最多。初步形成决策咨询、科学咨询、管理咨询、工程咨询、涉外咨询等分布格局。其次是会计师事务所和审计师事务所。其已成为政府管理企业的重要助手。再次是行业协会。其已成为政府与企业联系的桥梁纽带。中介组织在沟通政府与企业、市场和社会之间联系，在优化资源配置，规范市场秩序，维护和调解不同利益社会主体权益，监督企业行为方面发挥了以下几方面的重要作用。1.成为政府职能转变后协助政府管理企业的助手政府机构改革的重点是职能转变。职能转变一项重要内容，是将有关事务交给中介组织承担。这既能使转移出的职能得以落实，由中介组织更好地为企业、市场、社会服务，又有使省级政府减少具体事务，加强宏观决策、宏观规划和宏观调控。如我省审计师事务所在一定程度代替了政府监督职能。其不但堵塞了集体企业长期无人审计的漏洞。仅1994年末核准虚假注册资金12729万元，避免了国家经济的损失。中介组织通过发挥双向服务功能，使政府与企业、市场、社会之间联系更为紧密。如我省500家行业协会、商会及学术团体发挥着沟通、纽带和桥梁作用。其做为企业经营决策的参谋咨询机构，及时向政府反映企业要求；并根据政府职能转变后不干预企业经营活动要求，履行对企业管理和指导职能；促进了省级政府职能转变和企业活力增强。2.承担社会服务的重要职能中介组织承担社会公益事业和公共事业的服务职能。其宗旨是：面向全社会，面向各行业，提供优质服务。如信息服务机构业务范围不断扩大，服务项目逐步增多；既取得经济效益，又取得社会效益，已成为中介组织中规模最大的主力军。其主要作用：(1)为领导科学决策提供依据；(2)为企业参与市场竞争提供服务，促进其产业结构和产品结构更新；(3)为引进外资项目提供服务；(4)为企业的人员管理、工资分配、产品开发、市场开拓等提供服务；(5)经济咨询；(6)法律咨询。3.为建立现代企业制度提供了必备条件发展中介组织，为建立现代企业制度提供了必备条件，促进了社会主义市场经济体制的建立。如吉林省会计师事务所、审计师事务所、资产评估事务所为保证股份制公司运行，充分发挥其服务功能。仅1994年全省资产评估事务所为股份制企业评估立项2683个，评估值155.7亿元。省会计师事务所先后为东北华联、辽源行亨、长春车百、吉林药业、省轻工等五家上市公司进行验资和审计；对53户定向募集公司进行验证注册资本63.6亿元；保证了吉林省股份制企业的质量；受到国家证监委的表扬。4.为维护经济社会秩序提供了重要保证。一些中介组织紧紧抓住发展市场经济的热点、难点和重点问题，维护国家集体利益，促进市场的公平、公开和公正；在金融市场、生产资料市场、高科技市场、股票市场和期货市场上发挥重要作用。如吉林省律师事务所为东北亚铁路港口集团、通化东宝药业集团、龙达股份公司等企业股票的发行提供法律服务，结束了吉林省股票业务被外省垄断的历史。此外，律师在期货、房地产、税务代理、仲裁、边境贸易等方面进行新开拓。据统计，吉林省的律师事务所仅1994年办理各类业务22846件；比上年增长7.2%。其中经济代理、民事代理案件分别比上年增长11.2%、15.9%。律师事务所业务量逐年上升。这些表明，企业成为独立法人实体后，从过去主要依赖政府主管部门的保护，发展到求助于律师事务所等中介组织的法律服务。5.成为规范企业行为的重要力量律师事务所、审计师事务所、会计师事务所等积极发挥监督作用，依法对企业进行监督检查，对企业产品质量进行检测验证，既维护了国家形象，也树立了企业形象，更维护了消费者利益。由于我国的市场经济尚处在刚刚发动阶段，与市场经济相适应而崛起的中介组织还没有发展到成熟阶段，因此无论是在中介组织的形成、发展，还是工作运行方面，还存在着很多问题，主要有以下几个方面。1.缺乏规划引导，布局不合理，发展不平衡由于中介组织的发展缺乏总体规划和明确目标，政府有关部门也缺少足够的规划、调控和引导，致使有的中介组织不顾自身条件，在政府职能转变不到位、相互关系没理顺情况下，一哄而起，盲目上马；有的不从本地区、本部门实际需要出发，发展没主次，重点不明确；造成其布局不合理，发展不平衡。主要表现在：(1)市场中介组织无论数量或质量，均不适应市场经济发展的需要；(2)热门行业的中介组织多，普通行业或急需发展行业的少；(3)全民所有制的中介组织多，集体、个体的少；(4)“官办”的中介组织多，“民办”的少；(5)经济发达地区的中介组织多，经济发展缓慢地区的少；(6)缺少一流有影响、有权威的中介组织。2.管理体制不顺，职责不清，行政干预过多，影响公平竞争中介组织与委托单位之间的业务关系本应遵循双向自愿选择原则，一般不受行业和行政区域限制。然而由于传统体制和计划经济观念影响，不少中介组织仍受政府主管部门的严格控制，带有浓厚的“官办”色彩。由于实际上没有脱离政府部门的干预和条块分割状态，致使其难以发挥“中介”作用，必然出现行业封锁、部门垄断现象：(1)一些中介组织由于紧紧挂靠在政府有关部门，其业务活动不是依靠市场需要，而是依靠政府主管部门的“权威”；不是依靠平等竞争，而是实行行业事务垄断。在实践中，打着行政职能牌子，排斥别人，低费拉客，回扣揽生意，挖人带项目，甚至弄虚作假，一味追求经济效益。一些中介组织实际成了政府办事机构，在政府与企业、市场、社会之间构成一个新的管理层次；甚至成为政府精兵简政的“缓冲区”。有的政府主管部门把中介组织当做其改善福利待遇的渠道。(2)职能交叉。税务、工商、银行等部门分别设有税务、工商咨询公司和金融事务所等；然而它们却基本都在行使验资审计职能。审计师事务所与会计师事务所虽承担职能大致相同，却分别归审计部门和财政部门管理。(3)政府主管部门对中介组织干预过多，使其不能发挥应有作用。3.目标错位，行为不规范，服务质量差中介组织是不以赢利为目的社会组织。创办目标为：在市场经济条件下，为政府、为企业、为市场、为社会服务，着重于发挥社会效益。然而一些部门单位创办的出发点主要是赢利，并把不适当地赢利捞钱、为小团体利益服务做为首要目标。这就使中介组织有的利用行使的监督管理职能，搞“仗权牟利”，强权“赢利”；有的借行业管理之威，规定如不买本行业产品，难过检验关；有的政府主管部门利用手中审批权，规定企业必须到其办的三产公司进行“资产评估”，其中介组织已变相成为其“小金库”。由于目标错位，在小团体利益驱动下，欺上瞒下、弄虚作假现象时有发生，严重影响中介组织的健康有序发展。4.法律法规不完善，缺少宏观调控和有效的监督管理我国虽然对部分中介组织制定了法律法规，但总体看，有关法制建设远远落后于市场经济发展需要。目前仍然缺少统一规范中介组织的法律法规体系。现在有的行业有法，有的无法。已制定的一些有关中介组织的法律、法规、条例，有的过于笼统，可操作性不强。在一定程度影响中介组织发展，不利于政府的宏观调控和社会的管理监督；更无法建立有约束力的同业组织，对违背客观公正原则、对客户造成不良影响后果者追究责任。部分中介组织内部管理松散，自律机制不强；有的服务质量不高，提供信息不及时，办事不公，甚至提供过时信息，给委托单位造成损失；有的态度不好，服务带强制性，采取卡、压办法，造成不良社会影响；有的验证监督机构一味迎合委托人不合理要求，有章不循，丧失原则；有的不执行有关财务管理规定，各行其是等。规章制度不完善，自律机制不健全，导致不少中介组织不明确其法律责任和经济责任。有的违背服务宗旨，成为部门谋取私利的工具，却没受到有关部门和社会的监督检查；有的提供假材料、假证明，却不负有法律责任，更受不到法律应有的制裁。5.人员结构不合理，整体素质偏低一些中介组织的从业人员队伍年龄老化，专业人员紧缺。尤其是没编制的中介组织大部分是聘用、借用和兼职人员。有的准行政类中介组织工人占三分之一以上。据对吉林省的调查