乡镇政府职能的科学定位

1乡镇政府职能的科学定位王贵才论文摘要：随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，特别是农村税费改革，在给农民带来实实在在的利益的同时，也使乡镇政府工作形势发生了质的变化。新形势下乡镇职能如何科学定位、如何实现职能科学化已成为十七大后农村基层政府面临的一个重要命题。为此，笔者采取问卷调查、走访座谈和查阅资料等形式进行了深入调查研究，较为全面、系统地掌握了乡镇政府的历史沿革、现实状况、职能发挥等基本情况，对存在的问题进行认真分析，并提出了新时期乡镇政府职能的科学定位和机制探讨。关键词：乡镇政府职能科学化建设科学定位机制探讨正文十七大报告指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”。乡镇政府是我国政府行政体制中最基层的行政机关，是国家政权的最末梢，是党和国家在农村工作的基础。三农问题的解决，关键在乡镇。自2006年1月1日，我国全面取消农业税。延续2600年的皇粮国税废除了，结2束了中国以农养工，以农养政的时代，进入了以工哺农的新时期。这不仅极大地减轻了农民的负担，也使长期来以催粮要款作为主要工作任务乡镇政府解脱了出来。面对新形势，乡镇政府的工作目标、工作性质、工作环境、工作对象发生了显著的变化。在新形势下，科学定位乡镇政府职能，推动乡镇政府从收费型政府向服务型政府的转变，是十七大后农村基层政府面临的重要问题，关系到党在农村各项方针政策的贯彻落实和基层政权的巩固。一、我国乡镇政府的历史沿革政府是指国家为实现其职能而建立起来的国家机关的总和，包括权力机关、行政机关、司法机关等。各级行政机关就是各级人民政府，包括中央人民政府（国务院）和地方各级人民政府。乡镇政府是我国是最基层的地方人民政府，是我国行政机构链条中的基层行政机关。1（一）建国前的乡镇政府1.乡镇作为县级政府的派出机构(春秋——北宋前期)。秦统一中国后所确立的“十里一亭,十亭一乡”的乡亭里制,经过汉朝的充实和完善,其基本框架一直实行到北宋。“汉制,……十亭为乡,有乡佐、三老、有秩、1杜锦兴，《试探新形势下如何发挥乡镇政府行政职能》，《农业经济》，2007年第6卷。3蔷父、游缴各一人。”2在一千余年的国家机构设置中,其间虽也几经变化,但他们基本上保持了秦汉设置时的一些原则。其中,最明显的一条就是乡级机构的“乡官”和“乡吏”由上级政府委派,乡级机构是国家权力所能通达的最末一级机构。“有秩,即所署,秩百担。乡小者,由县置蔷夫一人。”3从这段史册记载中我们可以知道,汉代时大乡的“乡吏”由郡委派和任免,规模较小的乡,由县级政府派遣蔷夫主持工作。这也体现出我国古代基层政府设置的一个原则,即对人口众多、经济发达、地域广阔的乡级行政区域,国家对之设立较为完备的机构和官员,并由郡直接统领,带有某种“直辖乡”的味道。而对于人口稀薄、地域狭小的乡级行政区域,其机构设置就简单得多,甚至并不能称之为一级政府,只能算是县级政府的派出机构。汉代的基层机构设置因地制宜,灵活变动,其乡亭里制体现出“柔性建制”的特性。中国几千年的封建机构设置,变化无常,但县乡两级却最为稳定,反映出汉代确立的乡亭里制的合理性。2.乡镇的萎缩和保甲制的推行(北宋中期——清末)。在秦汉确立乡亭里制至北宋的一千年里,乡亭里制2《资治通鉴》卷25《汉纪》。3《后汉书·百官志》。4最明显的变化就是乡的规模不断缩小,数目却不断攀升。乡亭里制的不断恶性膨胀终于断送了自己的前程,促使封建国家痛下决心加以改革。北宋熙宁二年(公元1069年),锐意改革的宋神宗启用王安石进行变法。王安石遂废除了实行一千余年的乡亭里制,而代之以“以县统都,以都统保”的保甲制度,我国古代的基层政权设置进入了另一个时期。北宋时的保甲制规定,10家为一保,选有才干、心力者为都保,选“物力最富”、“最有心力者”为大保长;500家为一都保,选“最有行止,心力才勇为众所附及物力最高者”二人,为都保长和副都保长。保长、大保长和都保长分别主持本保工作。此外,以税户30家为一甲,设甲长一人,负责青苗款的放贷和收税。尽管当时废除了乡亭里制,而代之以保甲制,但依然保留了“乡”的称谓。只是乡制已经发生了根本性的转变,即乡级政府已由基层政权变为非基层政权了。乡级机构的“乡官”和“乡吏”由政府委派变为村民自治。保甲制的推行,标志着封建国家对基层政权的态度开始发生变化,国家为了摆脱巨大的财政压力和精简机构,国家行政权力开始从基层收缩,而变由当时的乡绅——“物力最富者”治理。从此以后,中国的乡级政治进入了由士绅治理的阶段,从而形成了“皇权不下县”的传统。53.近代乡镇制诞生和保甲制的嬗变(清末——民国)。清末,中国各个阶层的危机不断加深,各界要求清政府改革的呼声日益高涨。1901年,迫于压力,清政府宣布实行“新政”,乡村制度改革也被纳入改革范围。1909年,清政府颁布《城镇乡自治章程》,在构架乡村权力(董事会)的基础上,废除了实行了一千余年的保甲制度,进而实行警区分划,即“城镇乡之区域,得由各厅州县就现在之巡警区划,有不便者,由各州县酌量分划,侯核夺。”4但这种颇具“近代政治形式”的警区自治尚未成型就因为清政府的覆灭而夭折。南京国民政府掌管全国政权后,基于乡村管理的混乱,转而复又推行已经废除的保甲制,保甲制得以复辟。但复辟后的保甲制与以前的保甲制在性质上已经嬗变。复辟后的保甲制,已经成为国家权力的延伸,乡保的权力来源于上级政府,也只对上级政府负责,保甲制度变为国民政府的基层政权机构,南京国民政府对乡村控制的加强,使整个基层依附于政府权力之下,从而将农村精英——乡绅们排斥出了乡村政权核心。从清末新政到南京政府对保甲制度的复辟,反映出近代我国乡村政治组织一直处于一种探索的阶段,如何寻找一条更适应我国乡村治理的途径一直是各时代统治者们的课题4《城镇乡自治章程》，清政府,1909年。6之一。这种制度的变迁体现了国家权力对乡村渗透的程度,但其基本的思路是,政权相对稳固时将权力下放,社会陷入混乱时加强控制。(二)新中国的乡镇政府1.建国初期的乡镇政府(1949—1958)。新中国建立后就非常注重基层政府的建设。1950年12月政务院制定《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，原则规定乡和行政村并存，同为农村基层行政区域。一般不设内部机构，只配备数名专职甚至是不脱产的工作人员，分管民政、公安、财政、粮食、调解等事务。镇政府此时期一般称镇人民委员会，按民政、财政、建设、生产合作、文教卫生等业务设专职干部。3万人口以上的镇可根据各项业务分设若干业务股或科。1953年，国家对镇的建制进行了调整，凡县下之市一律改为镇，与乡平级，同为县辖基层行政建制。1954年的《中华人民共和国宪法》第53条第3款规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”5至此，镇作为县辖国家基层行政建制载入了国家的根本大法。1955年11月，国务院公布《关于城乡划分标准的规定》，统一了全国设镇的标准，使镇的建制走上了健康发展的道路。5《中华人民共和国宪法》第53条第3款，1954年。72.人民公社化背景下的乡镇政府(1958—1966)。1958年，全国实行农村人民公社化，乡镇政府体制被取消，不少建制乡镇一度改为人民公社。人民公社既是工农商学兵相结合的基层单位，也是国家政权的基层单位。同年8月颁布的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》和12月公布的《关于人民公社若干问题的决议》，对公社的体制做了规定。人民公社实行政社合一体制，乡镇党委改称公社党委，原乡镇人民委员会改为社务委员会。人民公社时期的管理机构，一般分为公社管理委员会、管理区、生产队三级。公社管理委员会受县人民委员会的领导，下设各种管理机构，负责管理生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵、调解民事等。管理区，包括生产大队，是分片管理工农商学兵和进行经济核算的基本单位。生产队是劳动组织单位。党的八届三中全会通过的《农村人民公社工作条例》（即人民公社六十条）对人民公社的组织机构、职权等问题做了规定。3.文化大革命背景下的乡镇政府(1966—1976)。1966年底至1967年，是“文化大革命”中最乱的一段时间。全国各地夺权后，革命委员会普遍成立，取代了原有的党政领导机构，行使党政领导权。革命委员会的组织模式是“三结合”模式，即革命委员会由群众组织负责人、当地8驻军负责人和“革命领导干部”三个方面的人员结合而成，组成新的权力机构。各级地方政权机构的革命委员会一般只设政治组、生产组、保卫组、办事组。工厂的革命委员会一般只设革命、生产、生活三个办公室。虽然当时革命委员会是被当作临时性的权力机构建立起来的，但后来被确立为各级地方政府和政府各部门、企事业单位的行政管理机构，甚至取代了基层自治组织，一直存在了12年之久。直到1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过的《关于修正“中华人民共和国宪法”若干决定的决议》“将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府”6，“革命委员会”的行政管理体制才最终退出中国的历史舞台。4.乡镇政府的恢复和发展(1977—1992)。1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过的《关于修正“中华人民共和国宪法”若干决定的决议》决定“将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府”。1982年12月五届人大五次会议通过的新宪法明确规定，把改变政社合一体制、建立乡人民政权写进宪法，要求农村人民公社实行政社分开，建立乡政府。1983年10月12日，中共中央、国务院正6《关于修正“中华人民共和国宪法”若干决定的决议》，1979年7月1日五届全国人大二次会议通过。9式发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，指出：“随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定，在农村建立乡政府，政社必须相应分开。”由此，公社党委改为乡党委，一般设正副书记1人；建立乡人民政府，一般设正副乡长各1人，较大的乡镇增加副职1人，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。人民公社瓦解后，原来的生产大队、生产队组织开始瘫痪。农村基层社会公共管理无人负责的状态促使了农民诱致性的制度创新，农民自发成立了自己的群众自治组织——村民委员会。1981年，党中央在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中首次提出“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”7的方针。在总结部分地区村民自治实践的基础上，1982年，村民委员会这一群众自治性组织被正式写入宪法，合法地位得到确认，农村基层民主进入了一个全新的发展阶段。随着改革的推进，乡镇企业也迅速发展起来，各级政府分设了相应的管理乡镇企业的机构。5.新时期的乡镇政府(1992年至今)。这个时期，我7中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，1981年。10国乡镇政府管理上的改革有了长足的发展，但仍存在一些问题。主要是在上个世纪90年代，乡镇政府职责不清，导致无法正常开展工作；机构膨胀，财政供养人员剧增，农民负担沉重。之后，对乡镇机构进行了一些改革，特别是减少乡镇数量、撤并乡镇。减轻农民负担成效显著。特别是从1998年开始，我国政府在深化农村“费改税”的同时，一直进行以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”8为主要标志的乡镇机构改革。二、目前乡镇政府面临的机遇与挑战（一）乡镇政府面临的机遇。1.国家财政对农村投入加大。取消农业税后，国家把工作重心逐步转向农村，把掌握的资源更多地投向农村，用于农业基础设施建设、保持税费改革成果、支持农村公共财政。特别是国家实施西部大开发，建设“成渝经济圈”，更为西部地区乡镇发展提供了前所未有的机遇。首先是教育、卫生投入增大，农村义务教育阶段经费保障机制和新型农村合作医疗机制全面落实。其次是实施“三补贴”政策的资金大幅提高。第三加大农村水、电、路、沼气等建设资金投入，大大减轻了乡级财政的压力和农民8民政部、中央编办、国务院体改办、建设部、财政部、国土资源部、农业部等7部门，《关于乡镇区划调整工作的指导意见》，2001年7月21日。11负担。有效缓解了行路难、入学难、看病难、增收难等问题。2.乡镇工作重