文化行政机关如何转变政府职能

文化行政机关如何转变政府职能2005-4-29阅读16820次本站网友王能宪发表王能宪专栏【字体：大中小】上一篇下一篇前记新华社合肥5月24日电中共中央总书记、国家主席、中央军委主席江泽民近日在安徽考察工作时强调，进一步改进领导方式和领导方法，实现领导方式和领导方法的创新，是当前加强党的建设、也是做好各项工作面临的一个重大课题。各级领导干部都要紧密结合国内外形势的发展变化，紧密结合生产力发展和经济体制的深刻变革，紧密结合人民群众对物质文化生活的要求，不断提高驾驭市场的能力，提高运用民主法制办法开展工作的能力，提高按照科学规律办事的能力，努力掌握科学的领导方式和领导方法。我们建立社会主义市场经济体制、使市场在资源配置中发挥基础性的作用，强调按照经济发展的客观规律开展经济建设，强调遵循国际通行的经济规则开展对外经济技术合作和交流，强调党委要发挥总揽全局、协调各方的作用，推进决策的科学化、民主化，实施依法治国方略，要求把依法治国和以德治国结合起来，等等，其中都包含着改进和完善党的领导方式和领导方法在内。领导干部必须牢固坚持领导就是服务的观点，同时必须掌握为人民服务的本领。……面对新形势新任务，一些同志往往感到老办法不管用、新办法不会用。这是我们在带领人民推进改革和建设中必然会遇到的问题。在社会主义市场经济不断发展的条件下，如果再用过去计划经济体制下行政命令的方式方法来管理经济社会活动。那肯定是不行的。时代在前进，事业在发展，如果我们不善于创新，都是老办法、老手段，那肯定是不能胜任的。（引自2001年5月25日《人民日报》）转变政府职能，也就是领导方式和领导方法的创新一、转变政府职能是建立社会主义市场经济体制的必然要求（一）什么是政府职能？为什么要转变政府职能？政府职能是指国家行政机关根据社会环境和社会发展的需要，依法对国家政治经济和社会事务进行管理时应承担的职责和功能。简言之，政府职能就是政府管理国家事务的职责和功能。从文化部到县（市）文化局，各级文化行政机关担负着管理国家文化事务的职能。为什么要提出转变政府职能呢？随着党的工作重心的转移，即由过去的以阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心，早在80年代就提出了这一问题。特别是党的十四大以后，我国实现了由计划经济到市场经济的重大转变，政府作为国家机器属于上层建筑，随着经济基础的变化，其职能也要适应这个变化，因此，转变政府职能是建立社会主义市场经济体制的内在要求，具有客观必然性。江泽民总书记在十四大报告中指出：建立社会主义市场经济体制，涉及到我国经济基础和上层建筑的许多领域，需要有一系列相应的体制改革和政策调整。加快政府职能的转变，这是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题。政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》指出：转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。同时，要培育市场体系、监督市场运行和维护公平竞争、调节社会分配和组织社会保障。政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动。江总书记在十五大报告中进一步指出：要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务的水平；把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织。深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化行政管理干部队伍。（二）转变政府职能需要解决什么问题？转变政府职能，是要解决政府到底管什么的问题，以及怎么管，管到什么程度，哪些权力应该下放，下放给谁，等等。要下决心改变那种政府不该管，管不了，也管不好的状况。政府的职能往哪里转？江总书记在十五大报告中讲得很明确：一是企业的生产经营权交给企业；二是国民经济宏观调控的权力留给综合经济部门；三是大量的服务、协调、监督职能转给社会中介组织。从这一基本要求出发，我国政府职能要在以下三个方面实行根本转变：从职能行使的范围来说，要由过去以微观管理为主，转变为以宏观调控为主；从职能行使的方式来说，要由过去以行政手段为主，转变为以经济手段和法律手段为主；从职能行使的性质来说，要由过去强调以服从为主，转变为以服务为主。转变政府职能，必须解决好以下几方面的关系：一是解决好政府与企业的关系。按照政企分开的原则，变行政隶属关系为资产纽带关系，把社会经济管理职能、国有资产管理职能与企业经营管理职能分开，实行企业无行政主管部门的模式，即取消婆婆，使企业摆脱对政府的依附关系（不是政府的附属物），真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。同时不允许政府办企业，也避免企业办社会，因为这样既丧失了公平，也牺牲了效益。二是要解决好政府与市场的关系。要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。政府主要是大力培育和发展各类市场，制定宏观调控政策，健全市场规则，加强市场监管，尽快建立统一开放、竞争有序的市场体系。三是要解决好政府与社会的关系。充分发挥社会中介组织的作用，强化社会自我管理能力，建立一种以自由平等为核心，以社会契约关系为特征的现代社会。这样可以减轻政府运行的负荷，即朱镕基所强调的减少行政成本，建立廉价政府。总之，政府职能的转变，重点是政府管理经济职能的转变。（三）转变政府职能的核心问题是依法行政。我国宪法规定：一切国家机关和武装力量、各级政党和各社会团体、各企业组织必须遵守宪法和法律。江泽民同志在党的十五大报告中指出：一切行政机关都必须依法行政。1、依法行政，就是行政权力的法定（制）化。行政机关作为国家权力机关的执行者，担负着依法管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的繁重任务。行政权力的运用，最经常、最广泛、最密切地关系着社会公共利益和公民个人利益，体现国家政权的性质，影响国家政权同广大人民群众的关系，事关有中国特色社会主义事业的兴衰成败。依法行政是依法治国的重要内容，也是转变政府职能的核心问题。依法行政，首要的问题是行政权力的法定化。必须明确，各级政府和政府各部门只能在宪法和法律、法规的范围内活动，依法决策，依法处理问题，自觉地把行政行为纳入法制化轨道。这就是江总书记讲的实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。在政府行政领域的主要方面，包括政府职责的划分、行使的范围、运行的程序等都要法定化，都要有法可依。凡是超过法律规定的权力都是非法和无效的。依法行政是建立法制社会的首要之举。依法治国，首先要依法治官，依法治权。依法行政可以有效防止人治和政府职能的随意化，防止滥用职权和以权谋私，防止滋生腐败。2、从严治政，维护权力的公正性和权威性。朱熔基总理在九届二次人大会议所作《政府工作报告》中指出，政府要加强行政立法工作，强化执法监督，推进依法行政，并明确要求要从严治政，建设廉政、勤政、务实、高效的政府。行政机关行使职权，要与经济利益彻底脱钩。应当吃皇粮，办公差；不能既当裁判员，又当运动员。政府机关不允许经商办企业，否则就造成不公平、不正当竞争。（两年前，中央采取断然措施，禁止军队和政法机关经商）行政机关依法收取的罚没款和其他税、费应当全部纳入财政管理，收支两条线。现实生活中存在的所谓自费行政，又要权力，又要靠权力吃杂粮，捞外快，权钱挂钩，这个问题如不解决，一些行政部门就会自觉不自觉地找事、争权，争那些能给本部门、本系统带来实惠的审批权、发证权、收费权、罚款权等。行政立法要维护社会主义法制的统一性。要排除部门保护主义和地方保护主义的干扰，从制度上、源头上解决依法打架的问题。3、加强行政民主建设，树立公仆行政观念。依法行政，必须正确处理好政府与人民的关系。要始终牢记我们手中的权力是属于人民的，人民把权力交给我们行使，是要我们用它来保护人民，为人民谋利益。依法行政，从根本上说，就是要全心全意为人民服务，满腔热情为人民办事，维护广大人民群众的合法权益。这反映了社会主义法制的本质，也是宪法体现的根本原则。过去一提到政府，往往就会自觉不自觉地片面强调和强化它的管理职能，养成了官僚主义和衙门作风，门难进，脸难看，事难办，层层请示，层层审批，层层盖章，层层设卡，旷时低效，劳民伤财。这种风气和观念必须彻底改变。增强公仆意识、服务意识、便民意识。深圳市政府大力精简审批项目（由1108项减少了478项）和审批程序，作为转变政府职能的突破口。总之，通过转变政府职能，力求做到：经济市场化，政治民主化，社会法制化。二、文化行政机关转变政府职能存在的主要问题和今后的发展方向（一）主要问题1、政事不分，微观管理过多。一是由政府出面组织或直接举办的活动过多。管文化与办文化的关系处理不当：文化行政管理机关既要适当组织必要的文化活动（如重大庆典活动、三下乡等），但又要防止活动过多而分散政府管理的精力。例如，经常性地组织和举办各种调演、汇演、展演、比赛、评奖之类活动，耗费大量人力物力，严重影响到对艺术事业的宏观管理比如，对各艺术门类的现状、问题、发展趋势以及应当采取的对策等，就缺乏应有的调查研究和政策措施。二是权力下放不够。计划经济时代权力过分集中，审批项目繁多，工作效率不高等弊端，在各级文化行政机关至今仍不同程度存在。例如：地方呼吁强烈的外事审批权问题；文化市场的分级管理与属地管理之间的矛盾问题；对直属事业单位人、财、物统得过死，等等。三是政事不分，越俎代庖。许多应当由事业单位甚至可以通过市场运作来完成的事情，往往由政府出面包办代替。这背后通常都是经济利益躯动，某些部门或者个人可以从中捞取好处，严重影响了政府的形象和权威。2、体制不顺，政出多门。目前我国的文化管理体制，人们称之为上面三国演义，下面八国联军。这种管理体制上下错位，职责不清，往往政出多门，各行其是，出了问题，互相推诿扯皮，不利于文化事业的统一管理和宏观调控。这种文化管理体制把一个统一的文化事业分割成文化艺术、广播影视、新闻出版三大块。本来，这几个部分互为补充，互相促进，特别是在国家投入不足的情况下，可以丰补歉，实行内部宏观调控。例如，前几年电影制片厂整建制划归广电部门管理之后，当时的广电部即作出决定，拿出电视广告收入的5%用于扶植电影精品生产，这一宏观调控措施有效推动了电影事业的发展。而原先在文化部门管理时，何尝不想多出几部精品，但其自身根本没有这种宏观调控能力。如果实行统一的文化管理体制，不仅电影、其他如高雅艺术、公益文化等，也可以通过内部宏观调控得到有效的扶植和发展。这种部门分割的管理体制，容易造成部门之间不必要的利益矛盾冲突，部门之间设置壁垒，形成行业垄断，不利于建设统一的文化市场和扩大文化产业规模。如果实行统一管理，则可以减少扯皮，提高效率，使文化资源得到有效配置和充分利用。3、事务主义，衙门作风。文化行政机关与其他政府机关一样，形式主义、文牍主义、官僚主义的习气还没有得到根本的扭转。整天忙于具体事务：项目报批，公文运转，会议活动，各种应酬……很少能够腾出时间和精力，深入基层，深入实际，搞调查研究，思考问题。审批项目虽然逐年有所减少，但仍然过多过繁，仍然有等件、跑件现象，仍然是门难进，脸难看，事难办，有待进一步下放权力，精简项目，减少程序，进一步采取便民措施。4、文化法制建设滞后。目前，文化方面的法律只有两部，即《文物保护法》和《著作权法》（也有三部之说，即《通用语言文字法》或《拍卖法》）；主要是条例和部门规章，与我们国家民主法治建设的进程不相适应。不仅与相对完备的经济立法不可比，与教、科、卫、体相比亦差距甚大。文化法制建设滞后，严重影响到文化艺术事业的发展。（二）发展方向1、努力提高公务员队伍的素质。转变政府职能的一个重要前提，是要改变公务员队伍