国外行政复议与行政诉讼衔接模比较

国外行政复议与行政诉讼衔接模比较郝朝信关于行政复议与行政诉讼的衔接机制，发达国家主要有三种代表性的立法模式:一是以德国为代表的行政诉讼类型决定救济程序衔接模式(以下简称德国模式);二是以美国为代表的穷尽行政救济衔接模式(以下简称美国模式);三是以日本为代表的行政行为相对人自由选择衔接模式(以下简称日本模式)。笔者通过考察、比较、分析德国、美国及日本的行政复议与行政诉讼衔接模式，以期对完善我国的行政救济制度有所裨益。一、德国模式(一)充分体现“行政自我纠错”机能的行政复议制度在德国联邦系统，实行两级行政复议制度。当事人对行政主体作出的行政行为不服，可以在收到行政处理决定之日起一个月内向其提出复审请求。作出原行政行为主体如果认为当事人请求理由成立，则应当给予行政救济;作出原行政行为主体如果认为当事人请求理由不成立，则应将当事人的复审请求移送给其上级机关，或者移送给其他具有管辖权的机关进行再复审。再复审程序应当在三个月内结束。当事人如果对上级机关的再复审决定仍然不服，可以向有管辖权的行政法院提起行政诉讼。实践中有时会出现当事人直接向上一级行政机关或其他具有管辖权的机关提出复议申请的情况，这时接到复议申请的机关应当先接受该申请，然后再转交给作出原行政行为主体按上述程序进行处理。复议机关对受理的复议案件既可以进行合法性审查，也可以对其适当性进行审查。但如果复议机关与自治行政机关不是同一机关，复议机关对自治事务范围内的行政处理只能进行合法性审查，不能以自己的决定取代原行政机关的决定。根据案件的事实情况，复议机关可以对行政行为作出维持、变更或撤销决定。当事人如果对最终复议决定不服，可以在复议决定书送达后一个月内向有管辖权的行政法院提起行政诉讼。(二)发达的行政诉讼类型化制度同为大陆法系之代表的德国与法国，尽管其法律传统、法律体系、法律制度等非常相似，但在行政行为相对人的法律救济程序和规定上却是沿着不同路径发展的。从表面上看，两国都设立了独立于普通法院的专门行政法院，但实际上德国的行政法院性质上属于司法机关，与政府相独立;而法国的行政法院在性质上为行政机关，隶属于行政系统。德国法将行政案件司法管辖权分配给行政法院，由行政法院承担着行政行为的司法审查功能。德国是典型的行政诉讼类型化国家。其行政诉讼程序的具体设置在一定程度上基于行政诉讼类型的划分情况。对行政诉讼类型进行划分，主要是为行政诉讼受案范围内的每一种国家权力行为都设置一种诉，以期当公民权利受到侵害时，至少有一种类型的诉可供选择并以此获得法律保护。德国的行政诉讼类型多从民事诉讼类型发展而来，主要是根据当事人的诉讼请求和法院判决的内容进行划分。德国行政诉讼类型主要有撤销之诉、义务之诉、确认之诉、抽象规范审查之诉、一般给付之诉等。撤销之诉是原告请求行政法院予以撤销或变更的行政诉讼，是德国行政诉讼中最重要的诉讼类型。义务之诉是原告请求行政法院判决被告作出行政行为或应作特定内容的行政行为的行政诉讼。义务之诉分为反拒绝之诉和不行为之诉，前者是对行政机关驳回私人申请所提起的义务诉讼，后者是对行政机关未作出任何行政处理时所提起的义务之诉。确认之诉是原告请求行政法院确认某一行政法律关系存在与否或确认行政行为自始无效的行政诉讼，目的在于对现存的实体法请求权提供一种特别形式的权利保护。抽象规范审查之诉，是法院经当事人申请对有关行政机关制定的规范性文件进行合法性审查的行政诉讼，是司法权对抽象行政行为实施的一种监督。一般给付之诉是指基于公法上的原因，请求行政法院裁判被告为特定给付的诉讼。其“给付”内容包括作为、不作为与容忍，性质上既可以是财产上的给付，也可以是非财产上的给付，但不含行政处理的作成。(三)行政诉讼类型决定救济程序的衔接模式根据德国《联邦行政法院法》规定，原告在提起撤销之诉和反拒绝之诉前，须经行政复议程序先行审查行政行为的合法性和目的性;而对于确认之诉、一般给付之诉及其他诉讼类型则不需行政复议作为前置程序。但在法律有特别规定的情况下或者行政行为是由联邦最高行政机关或一个州的最高行政机关作出的(除非法律规定对此必须审查)，或者纠正性质的决定或复议决定首次包含了一个负担(排除二次复议)，即使属于撤销之诉或反拒绝之诉，也可以不经行政复议程序先行审查。显然，德国的行政复议与行政诉讼衔接模式是与行政诉讼类型紧密相关的，即为行政诉讼类型决定救济程序衔接模式。这种由行政诉讼类型决定行政复议与行政诉讼程序衔接关系的做法为众多大陆法系国家和地区所沿用。在奥地利，裁决诉讼采取行政复议前置主义。在瑞士，以行政处分为标的诉讼采取诉愿先行主义。我国台湾地区在德国基础上又进一步扩大了行政复议前置的范围，即当事人在提起撤销之诉和课予义务之诉前必须先行经过行政复议程序。二、美国模式(一)极力将行政纠纷化解在行政程序中的行政复议制度在美国，行政法被普遍认为是管理行政机关的法，特别重视行政程序之完整和行政行为相对人权利之补救。为限制行政权的行使，1946年美国颁布实施了《联邦行政程序法》;以示范州行政程序法为蓝本，大多数州也相继制定了本州的行政程序法。基于较为严格的权力分立传统，为减少司法权对行政权的干预以确保行政权的高效、顺畅运行，美国行政法在其发展过程中形成了严格、精致和多层次的行政复议制度，使得大量的行政纠纷在行政程序阶段得以有效解决，大大提高了行政效率。美国的行政复议制度尽管在现实生活中效用非常显著，却没有一部统一的、专门的行政复议法典，导致联邦、各州之间，甚至不同行政领域之间关于行政复议运行的程序、规定各异。在此主要介绍《联邦行政程序法》中关于行政复议的规定。该部法律所规范的对象是合众国政府各机关，但哥伦比亚特区政府、合众国领地或属地的政府除外。《联邦行政程序法》第557条第2款就行政听证案件的复议事项作了规定：听证程序结束后，一般情况下，主持听证的人员应按照规定对案件做出初步决定。行政行为相对人如果未在规定的期限内对此提出复议申请，该初步决定则成为行政机关的最终决定;而对于提请行政复议的案件，除通告或规章限制的事项除外，复议机关原则上享有做出初步决定时所应有的一切权力。在复议机关的设置方面，美国负责行政复议的机关并非上级行政机关，而是原行政机关、原行政机关的首长或法律规定的专门机构。就复议范围而言，原则上除内部裁决以外，行政行为相对人对行政主体的其他裁决都有权提起行政复议。从具体程序和形式上看，在行政法官或者其他主持人对案件做出初步决定以后，如果行政行为相对人对某一特定联邦行政机关的裁决不服，可以向复议机关申请重新审查，请求改变或者撤销初审决定。事实上，也有的行政系统(如国家民航局)采取调卷复议形式，即是把行政终审权赋予给审讯官，同时行政机关享有最终复议审讯官所作裁决的自由裁量权。(二)司法救济形式多样化的行政行为司法审查制度美国规定由普通法院负责行政行为的司法审查。美国法院分为联邦系统和州系统，实行的是双重法院体系。联邦法院是由美国宪法授权设立的，适用国会颁布实施的法律;州法院是由州宪法授权设立的，适用本州和当地政府颁布的法律。联邦法院系统有三个等级的法院，即联邦最高法院、联邦巡回法院和联邦地区法院。由于各州法院系统自成体系，情况比较复杂，在此仅就联邦法院系统关于涉及对行政行为司法审查的有关制度予以介绍。按照法院取得行政行为司法审查方法的不同,美国联邦法院系统的司法审查可分为法定审查、非法定审查、执行诉讼中的司法审查和宪法权利的司法审查等四种形式。法定审查是法律对于行政机关的某项活动直接规定的审查，明确规定了审查的法院和诉讼形式。法定审查是联邦法院司法审查诉讼的主要形式。非法定审查是指法律没有明确规定的司法审查。非法定审查主要表现为联邦问题管辖权，即联邦地区法院对于一切联邦问题,凡是法律没有规定由其他法院管辖的,都有管辖权限;另外，还有侵权行为赔偿之诉、制止状和确认判决。执行诉讼中的司法审查是指当事人并不是针对行政机关的最终决定提起司法审查,而是在行政机关因当事人不执行行政决定而请求法院裁判执行时,以行政决定违法作为抗辩理由,否认行政决定，从而间接维护自己的合法权益。宪法权利的司法审查是指当行政决定涉及到宪法问题时,如果行政行为相对人没有其他的司法权利或者这种权利受到很大限制，当事人则可以根据宪法权利申请司法审查。当然，对行政行为的司法审查也受到一定的限制，行政行为相对人不能对成文法规定的排除司法审查和国防、外交等不适宜司法审查的事项请求司法审查。(三)以穷尽行政救济为原则的衔接模式美国在政治体制上奉行严格的分权与制衡原则，其立法权、行政权和司法权之间的权限划分较为明确。关于司法权对行政权的制约，尽管法律赋予了法院以极大的自由裁量权，即不仅审查范围非常广泛，而且审查时很少附加限制条件。但与此同时，法院却又遵循严格的分权理念，即在介入行政行为审查时经常性地表现为一种审慎与克制态度，尽量减少或避免对行政的不当干预，并通过成熟原则和穷尽行政救济原则保证其合理、适时地进行司法审查。在美国，行政争议在诉至法院之前，几乎都应当经过行政复议或行政裁判机构的裁决。在行政复议与行政诉讼的衔接上，美国采取的是穷尽行政救济原则，即行政行为相对人对其所遭受的损害，在可能通过任何行政程序途径取得救济以前，不能取得司法救济，行政复议是行政诉讼必经的前置程序。当然，穷尽行政救济原则的适用也有例外。尽管美国法律还没有一个概括性的规定，说明在哪些具体情况下不适用穷尽行政救济原则，但法院却可以利用其所享有的司法自由裁量权来决定该原则的适用与否。这些例外情形主要包括：行政程序中不能给予申请人充分救济的(如不适当的行政延误，使行政申诉拖而不结);行政机关无诚意处理申请人的请求而导致行政救济无效果的;如果申请人的基本权利受到权力的威胁，或者申请人对行政机关所执行的法律得出合宪性异议的;申请人指控行政机关违反正当程序的;刑事案件。三、日本模式(一)统一化程度较高的行政复议制度“在日本，行政复议被称为行政不服审查。”1962年,日本国会通过了《行政不服审查法》。该部法律为规范日本行政复议制度的一般法,除了其他法律有特别规定的之外，均应当适用该法的规定。从1882年《请愿规则》到1890年《诉愿法》,再到1962年《行政不服审查法》,经过80年的发展演变，日本纷繁复杂的行政复议制度得到了较大程度上的统一。根据复议请求申请程序的不同，《行政不服审查法》分别规定了审查请求、异议申诉和再审查请求等三类复议程序。审查请求是指对于行政机关的行政行为(包括作为和不作为),行政行为相对人依法向做出行政行为或者与不作为有关的行政机关以外的行政机关所提起的行政复议请求。受理审查请求的复议机关一般是原行政机关的直接上级机关,有时则是特别设立的、独立于原行政机关或其上级机关的专门复议机构。异议申诉是指对于行政机关的行政行为(包括作为和不作为)，行政行为相对人向做出行政行为的行政机关或者与不作为有关的行政机关提起的复议请求。这一复议类型主要适用于做出行政行为的机关没有上级机关(如反垄断机构公平交易委员会)、该行政机关属于内阁大臣或直属局及法律特别规定行政行为相对人可以提起异议申诉的情形。再审查请求实际上是审查请求程序的延续，是指经过审查请求阶段之后,复议申请人对复议处理决定仍然不服的,可以再向其他特定机关要求再次进行复议。这仅限于法律有特别规定以及对行政机关依其他行政机关的委托做出的行政行为不服的情形。总的来看，审查请求是日本行政复议的核心和主要形式，异议申诉和再审查请求则为例外情况。但在具体的法律规定上，审查请求与异议申诉并非绝对的分离，有时存在着选择适用或依次适用的关系。如根据日本《国税通则法》关于国税不服审查制度的规定，行政行为相对人如果对行政机关依据与国税有关的法律做出的具体行政行为不服而申请行政复议，原则上应当先向做出行政行为的行政机关提出异议申诉，对于异议申诉决定不服或者未在法定期限内做出异议申诉决定的，复议申请人可以向隶属于国税厅的国税不服审判所提起审查请求。而对于行政不作为行为，当原行政机关有上级机关时,行政行为相对人既可以选择提起异议申诉,也可以选择提起审查