建设现代水行政执法的基本构想(定稿)

-1-建设现代水行政执法的基本构想成冰黄元清（湖北省恩施土家族苗族自治州水利水产局，湖北恩施445000）摘要：现代水行政执法将是水行政执法的发展目标和方向。建设现代水行政执法，既有历史和理论背景，也有形势和现实要求，它体现的是水行政执法科学发展的主题，可以有效解决传统水行政执法的弊端和不足。从理论角度讲，现代水行政执法有必要明确现代性与现代化的区别与联系，同时，着眼于实践的需要，也有必要明确其发展转型的瓶颈在于理念的认同度需要加强、理论的高度需要提升以及实践的操作性需要增强，在此基础上，提出现代水行政执法的基本模式，阐明现代水行政执法需要重点解决好三大基本关系，即现代水行政执法与经济社会发展的关系，与水利建设、管理工作的关系，以及水行政执法机构之间的层级关系，并预见性分析建设现代水行政执法需要注意的理论指导、权利监督、渐进过程和全新视野等四个问题。-2-水行政执法的发展研究是一个涉足不深却急需拓展的重要问题。当前，水行政执法应本着立足于现实、着眼于发展、着手于改革的基本立场，就如何适应形势、把握发展方向、改革执法体制、健全工作机制、提升执法效能、发展壮大自身等问题，作出清晰的回答。笔者以为，从社会主义市场经济和科学发展着眼，现代水行政执法是一个值得探索的命题。１水行政执法的发展方向——现代水行政执法水利发展的转型问题是在上个世纪末提上议事日程的，转型方向明确为从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，如今，这个转型理念不仅被广泛认同，而且大力付诸实践，并初见成效，现代水利正在稳定健康地构建。事实证明，积极适应新的形势，拓展新的水利发展路径而主动转型，已经成为水利事业发展新的动力和源泉。现代水利的核心是人们自觉地遵循自然规律，实现人水和谐，以水资源的可持续利用保证和支持经济与社会的可持续发展，其实质是有机统一人水秩序，平等、全面、自然、协调发展，既不是无限制地利用和对立，也不是单一的线性发展。现代水利的发展必然催生现代的水行政管理，要求将管理和服务放到重之又重的位置上，促进水事公共管理和社会服务价值与效能的整体提高。所以，水行政主管部门必须适应形势变化，主要依靠法律手段，配之以必要的行政手段来调节各项活动，使水行政执法成为确保法律法规得以落实、管理服务得以实现的基本保证，成为构建人水和谐关系的重要保障，也成为水行政机关水行政管理工作的主要内容和履行法定职责的重要且越来越主要的方式，并有效转变水行政部门-3-的思想观念，增强行政能力，提高工作效率，形成良好氛围。因此，在水利转型已深入人心、大势所趋的条件下，在水行政管理方式需要进行重大适应性变革的形势下，水行政执法理所当然地要走上前台，承担起现代水利所赋予的重要职责，推动现代水行政法治建设进程。但是，目前的水行政执法工作显然不能良好地适应现代水利与现代水行政管理的要求，水行政执法必须尽快现转型，而转型的方向以现代水行政执法为目前最优选择。传统水行政执法与现代水行政执法都只是一种存在形态，虽然说是转型，其实未见得准确，从某种意义上说，传统水行政执法还未必成型，只是在事实上已处在传统与现代的复杂交变之中，但又离真正的“现代”形态还有很大的距离，所以，与其说是转型，勿宁说现代水行政执法是水行政执法的发展目标和方向。２现代水行政执法的构建条件所谓现代水行政执法，是笔者通过实践和经验的总结，以及根据一些学习研究提出的一个概念（参见拙文《对水行政执法的再认识》，《水利发展研究》2010年第11期，下同），它与传统水行政执法并不是完全的对立，而是建构于其基础之上，更加理性、丰富和有效。笔者以为，现代水行政执法应当是指着眼于新的水事秩序和执法关系的建立，以人水和谐和现代法治精神为指导，现代性为目标和秩序，现代化为手段和条件，提升和强化民主、法治、程序、责任和服务的现代执法核心理念，依靠开放有序的工作体系，对所有的水事行为进行监督、检查、行政处罚或采取其他行政措施以保护水资源、水环境和水生态，维护公众利益的行政执法活动。显然，-4-这样认定的现代水行政执法，是符合以人为本、可持续发展的科学要求，与社会经济发展有机融合、协调发展的一种新的行政执法形态，是水行政执法突破瓶颈、取得更大成效的必然发展路径，是现代水行政管理的主要手段和方式，它与传统的水行政执法自然相关，但因为要面对的是成长中的现代社会的治理问题，因而就必须要有现代的治理理念和方式，所以现代水行政执法需要高度立足现实性，关注传统性，走向现代性。2.1现代水行政执法的实践基础在传统水行政执法时期，主要是围绕最大限度地利用水资源为人类自身发展服务这个中心开展工作，整个社会对水资源的保护意识相当薄弱，人水和谐的理念仅仅只是萌芽。而现代水行政执法则需要认真分析水资源、水环境和水生态状况，充分认识水在人类生存和延续上的最基本条件和社会经济发展的重要基础作用，着眼于建立更加稳定和良好的水事秩序，着手于建立新的更和谐的执法关系，致力于人水和谐和经济社会科学、可持续发展。因此，建设现代水行政执法具备三个重要的实践基础。2.1.1传统水行政执法已经有所发展虽然现实中对水行政执法诟病不少，存在的问题也比较多，但不可否认的是，现实状态下的水行政执法仍然做出了艰苦的努力，通过依法实施水事活动管理，对各类水事违法活动实现有效预防和明确处置，初步维护了正常的水事秩序，逐步树立了自己的形象，取得了一定的成效。2.1.2传统水行政执法的问题正是转型和发展的契机无庸讳言，传统水行政执法正式开展仅仅十多年时间，目标认识、理论指导、体制机制、能力素质等等方面都还存在不少问题，甚至有的问题还是硬伤，相对-5-发展严重滞后。笔者曾在《对水行政执法的再认识》一文中将水行政执法归属于行政执法部门中的“发展中部门”，称其还是统筹不够，硬件不“硬”，软件不“软”。而在一些地区的一线执法人员看来，自己也属于“弱势群体”，执法还是“内热外冷”，即执法机构和人员热，而主管部门、社会和领导都比较冷淡这项工作。其实，种种缺陷和问题归结起来，还是水行政执法工作发展不科学的问题，即我们都不很清楚，究竟符合以人为本、可持续发展要求，与社会经济发展有机融合、协调发展的水行政执法应该是什么形态，或者简而言之，水行政执法究竟是什么。目前我们所发现的问题和矛盾涉及到传统水行政执法不适应现代社会和经济发展的主要方面，并逐步归结为制度的缺陷，而当这种缺陷累积到一定程度时，就会转化改革的强烈愿望，这正成为传统向现代转型的良好契机。此外，基层水行政执法人员对传统水行政执法工作的种种认识和意见、建议虽然有求全责备之嫌，但也正因为爱之切才责之深，他们对于传统模式的改革有着更为深切的愿望和要求，从而也构成转型的强劲动力。2.1.3其他部门行政执法工作的探索可为现代水行政执法提供借鉴经过多年的探索和努力，我国行政执法工作取得了长足的进步，不少部门的行政执法工作做出了引人瞩目的成绩，特别是在行政执法体制的改革尝试、行政执法机制的大胆调整、行政执法队伍的全面建设、行政执法程序、文书与执法方式的科学规范等方面都积累了一些有益的经验，完全可以为现代水行政执法建设提供良好借鉴。而且，这种借鉴也可以建立成为一种机制，由此来逐步改变传统水行政执法在行政执法机构中横向联系不足的弊病，从而尽量谋求更大的发展机会和空间。-6-2.2现代水行政执法的理论环境理论是实践的先导，正视传统水行政执法所存在的各类问题，尤其需要寻找建立新的执法形态的理论基石。笔者以为，民生水利的科学发展和通常意义上的现代性理论可以作为研究分析的重要理论环境。2.2.1民生水利的科学理念构成现代水行政执法的建设基础随着国家将水利提升到关系经济安全、生态安全和国家安全的战略高度，鲜明提出水利具有很强的公益性、基础性和战略性之后，水利的发展改革就需要站在更高的角度来审视，它“不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局”，因此，发展民生水利所要求的立足于解决制约水利发展的主要矛盾，在水利建设、管理、服务和改革中突出解决好矛盾最集中、问题最突出、群众最需要的问题，解决好直接关系人民群众生命安全、生活保障、生存发展、人居环境、合法权益等方面的民生水利问题，从本质上看就不仅仅是水利层面上的问题，更是政府行政管理和服务思想的巨大转变，是水利的更高地位和作用的真正体现，而且将触角与视野推进到维护群众根本利益、维护公平正义上，立意更高，影响更深远。因此，民生水利的理念就是科学发展观的具体体现，它以追求人水和谐为主旨，积极改善水生态环境，支持社会与经济的可持续发展，并在这一过程中努力实现人与人、人与社会的和谐。其在最大程度上与实践紧密结合、最大程度上与人民利益紧密结合、最大程度上与可持续发展紧密结合的特性将水利发展的定位直接与民生相连，更加符合实际，也更加体现科学发展的理念，决定了现代水利的发展重点和方向，决定了水利发展方式的转变。也就是说，所谓民生水利，并不仅仅是要求造福民生，而最重要的还是通过良好地维护和发展群众权益，从而最好地体现管理与服务过程中的公平正义。-7-在如此良好机遇下，依法治水的基本要求就完全可以在民生水利的发展进程中得到明确的体现，显然，它必然涉及管理体制、目标、内容、手段和方式、甚至模式等方面的转变。至此，现代水行政执法的建设基础就呼之欲出了，现代水行政执法的行业背景就是民生水利的建设和发展，就是必须符合民生水利的基本要求，体现出水行政执法的特殊性，同时也更加注重执法过程的全面性和客观性，保证执法结果的公正性和实效性。也就是说，现代水行政执法所要做的最根本的工作就是在民生水利建设过程中最大限度地维护公平和正义，在此基础之上，现代水行政执法的改革和发展才有底气。2.2.2现代性研究成为现代水行政执法的理论来源社会发展的多元化实际上是一种进步，在此基础上，可持续发展的路径选择也同样会多种多样。我们通常所说的现代化主要是指能用相关指标衡量的各项社会状况，更常常被指向单一的经济和物质指标，缺少更重要的价值体系和制度安排等价值理念，只是一个单纯的技术化、制度化的标准与过程，基本没有把本应属于这个范畴的人的现代化、社会关系的现代化等包含进去，概念非常狭窄，不足以全面概括社会转型的深刻内涵。而现代性则建立在理性主义基础之上，体现的是现代核心价值观（包括自由、理性、个人权利等），它孕育着从传统社会向现代社会（包含经济、政治和文化等多层次）的全方位转型，并不是现代化的单向递进，它一方面具有针对现代化定义不足的意义，另一方面也尽可能更全面准确地界定现代社会状态，反映现代科学精神、人文精神和法治精神，概念更加全面和准确。所以，笔者分析以为，以现代性为目标与选择是更为合适的。在这一理论基础上，凡是现代化进程中的事物都应当正视现代性的问题，我们不能“见物不见人”。现代水行政执法也具有自然而明确的现代化含义，但它不-8-仅仅是现代化的，而更应该具有现代性的本质属性。在水行政执法的现代化与现代性的关系上，只追求现代化而排斥现代性，事业可能发展，但难有实质进步。在我国现实的环境条件下，如果说现代化是硬件的话，那么现代性就是软件；现代化的各项内容都只是现代性的基础，现代性必然是现代化的成果，但现代化的必然结果却并非就肯定具备现代性；现代性涵盖了社会和经济发展的公共属性，体现了现代社会的基本特征，所以现代化只是方法，现代性才是本质；现代性是相对稳定的，而现代化总在不断发展变化之中；现代化是个近期而动态的目标，现代性却是长远的规划和定位。因此，笔者以为，技术和手段的现代代不如观念和思想的现代化，而这就是笔者所要强调的现实中的现代性，从而使水行政执法的价值体系的构建显得尤为重要。在现代水行政执法中，现代化只是“术”，现代性才是“道”，所以我们更愿意将现代化视作手段，现代性视作目标和秩序，这样，我们所说的现代水行政执法就不仅仅是现代化的，更是现代性的，水行政执法的发展问题，就由现代性的本质规定了根本途径。2.3现代水行政执法的法治氛围2.3.1现代行政法治观念成为建设现代水行政执法的理念要素我国的现代行政法治观念已基本成熟，一般认为它包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局和党的领导五个方面，