我国行政管理法制化问题研究

1摘要我国行政管理法制化是国家认定和认可的，用以规定国家行政机关组织职责行为以及监督调整国家行政机关在行使行政权力执行国家公务过程中所形成的各种社会关系的法律规范及其贯彻执行的总称。现阶段,我国正处于社会转型的关键时期，传统政府机构法治意识和依法行政能力的欠缺已成为我国经济和社会发展的主要障碍。如何增强政府的法治意识和提高依法行政能力已成为各级政府管理体制改革的主要内容。改革开放以来我国虽曾进行过多次机构改革,每一次却往往陷入精简—膨胀的恶性循环，官僚队伍庞大失控，权能分配交叉失当，职责界限不明,常常相互牵扯。这些问题之所以长期没有得到根本解决,原因是多方面的。胡锦涛总书记在中国共产党十七大报告中指出,全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家，依法治国是社会主义民主政治的基本要求。要坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系，认真总结行政管理经验,我们应做到以我为主,博采众长,融合提炼,自成一家。这样,无论对于我国的行政管理体制改革和行政管理法制化进程,还是对于深入研究如何加速实现我国的行政管理现代化,都具有理论价值和现实意义。关键词:法制特征依法行政行政立法法制化进程2目录一、行政管理法制化的理论述……………………………………1（一）行政管理法制化的含义…………………………………1（二）行政管理法制化的特征…………………………………11、法治意识的培养…………………………………………12、行政管理组织的法制化…………………………………23、行政管理职权的法制化…………………………………34、行政管理程序的法制化…………………………………4（三）行政管理法制化的意义…………………………………41、依法行政是依法治国的关键……………………………42、依法行政是树立政府良好形象的必然要求……………63、依法行政是维护人民合法权益的切实保障……………74、依法行政是国家长治久安的必要保证…………………75、依法行政是提高政府依法行政能力的重要环节………86、依法行政是建设社会主义政治文明的重要标志………8二、我国行政管理法制化的进展…………………………………10（一）行政管理法制化的历史………………………………101、改革开放前………………………………………………102、改革开放后………………………………………………11（二）行政管理法制化存在的主要问题及分析……………141、行政管理程序法制化滞后………………………………142、行政管理执法方式落后…………………………………1633、行政管理存在多头执法…………………………………16三、我国行政管理法制化需要把握的几个重点…………………28（一）牢固树立依法行政的观念……………………………281、法治观念与依法行政相适应……………………………282、进一步增强行政服务意识………………………………283、大力推进执法观念的转变………………………………29（二）全面加强行政执法能力建设…………………………291、提高执法人员综合素质…………………………………292、推进行政执法组织建设…………………………………32（三）进一步完善立法工作…………………………………331、强化行政立法规范化……………………………………332、提高行政立法质量………………………………………35结束语……………………………………………………………36参考文献…………………………………………………………374一、行政管理法制化的理论概述（一）行政管理法制化的含义：行政管理法制化是指国家在宪法的基础上,制定完备的行政管理法律规范,把整个行政管理体系置于法律的调整和支配状态,并保证在实际行政活动中得到严格的遵守和执行,使行政活动沿着公众期望的方向,即民主政治的目标健康发展和有效运行,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性1¹。行政法制是整个国家法律制度的重要组成部分,是关于国家行政机关自身和行政机关管理社会公共事务的法制制度以及依照这种法律制度建立起来的社会秩序。具体地说,就是国家认定和认可的，用以规定国家行政机关组织、职责、行为以及监督、调整。国家行政机关在行使行政权力、执行国家公务过程中所形成的各种社会关系的法律规范及其贯彻执行的总称。它不仅包括制定行政法律规范,还包括实施行政法律规范;不仅包括如何规范约束国家行政机关及其公务员的行政法律规范,还包括国家行政机关及其公务员如何管理社会公共事务的法律规范22。当前,我国面临的重要任务是全面建设小康社会,建立和完善社会主义市场经济体制,发展生产力,提高综合国力。这势必要求行政管理必须把其基本关系和行为准则纳入到制度化、法治化的轨道上来,以保证社会主义各项建设事业能够健康、高效的推向新世纪。1林锦辉:当代我国行政管理制度化法制化思考《岭南学刊》2001年第3期2张荣臣、李聚山:《公共行政管理》,第257页,北京:研究出版社2004年1月5（二）行政管理法制化的特征1、法治意识的培养。法治是一个文明社会的核心观念,是从罗马教继承来的。中世纪的思想家曾详细阐述过自然法的思想,应当根据自然法来行使他们的权力,而普通法的传统则在英国得到了发展,在16和17世纪的绝对君主制阶段,法制在现实中遭到的破坏多余被遵守,但是人类的权力应受某种外部力量制约的思想意思。法治的传统为宪政和人权保护奠定了基仍然延续了下来,这就是拉丁名言NonsubhomineSedSubdeoetlege的意思,法治的传统为宪政和人民保护奠定了基础，包括保护财产权不受专制权力侵犯11。现阶段,我国正处于社会转型的关键时期，传统政府机构法治意识和依法行政能力的欠缺已成为我国经济和社会发展的主要障碍。如何增强政府的法治意识和提高依法行政能力己成为各级政府管理体制改革的重要问题。特别应当指出的是,1999年国务院发布关于全面推进依法行政的决定和2004年国务院发布全面推进依法行政的实施纲要,这是我国行政法治发展和建设法治政府进程中的重要里程碑。它标志着进入二十一世纪,我国对各级政府的法治意识和依法行政能力提出了更高的要求,加大了建设法治政府的力度,加快了其进程。法治的实现必须以公众和政府行政人员法治意识的生成为基础和前提。当前,公众的法律意识有很大进步,而政府行政人员的法治意识却有待于进一步提高。因1〔美〕塞缪尔·亨廷顿《文明的冲突与世界秩序的重建》,2010年1月6此,首先要做的是加强学习和引导,培养地方政府人员的法治意识。意识是行动的先导,有了意识,才能采取相应的行为。否则,依法行政的行为无从谈起1¹。这里,需要强调的一点是,法治意识的培养不同于法律知识的学习。当然二者有着密切的关系,但是并不完全等同。对地方政府人员法治意识的培养不能简单的停留在法律知识的学习上。而是要进一步深化,深化对依法治国理念的理解,深入了解法律在谋求个人福址、社会和谐、人类进步等方面的不可或缺作用。只有这样才能真正的起到培养法治意识的效果。2、行政管理组织的法制化。行政组织是依据一定的法律程序建立的,为实现国家权力推行政务的管理机关。它是行使管理职能的机构和组织系统,是行政管理活动的组织者、承担者,即行政主体,具有一系列职责与权限关系、领导与服从关系、监督与协调关系等功能。从其结构上说,虽然是静态的,但结构合理与否,如行政机关及其机构设置是否适应市场经济要求,行政人员定额及比例是否适当,整体规模是否符合精简原则等,直接影响到整体结构在行政管理中的运作及功能的发挥,关系到行政效率能否提高。其意义并不局限于行政组织自身,更重要的是牵涉到公民的权利与义务。行政组织规模庞大,行政人员的数量就会激增,国家的财力消耗势必严重,国民自然不堪重负。江泽民总书记在十五大报告中指出:“机构庞1朱建璋:《由普及法律知识到普及法律意识》,资料通讯20077大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系”。这里足以说明,行政组织结构状况所产生的影响作用是不容忽视的。至于从功能上考察,如职责权限的设定,权力的分配和调整,权力的行使等是动态性的,更直接关系到公民人身自由活动的范围以及行为受限制的程度。即直接影响到公民权利的保障和实现。因此,行政法治首先应当行政组织法治。行政管理法制化首先是要行政机构和组织系统及其权能法制化。这是行政法治、行政管理制度化和法制化的前提和基础。即建立和完善制约行政主体及其行为的法律规范,保证行政主体沿着既定的轨道行事11。改革开放以来我国虽曾进行过多次机构改革,却陷入“精简—膨胀”的恶性循环。官僚队伍庞大失控、权能分配交叉失当,职责界限不明,常常相互扯皮。这些问题之所以长期没有得到根本解决,原因是多方面的。从法制角度上看,主要在于没有完备的组织法规范,政府机构与权能配置没有法的制约。按照行政组织法定原则,行政职权分化到哪一个层次,哪一个层次就应当有相应的组织法。目前,我国行政机关的设置、地位、职责、权限等,主要由宪法、国务院组织法、地方各级人民政府组织法加以规定。地方人民政府组织法实际还不是一个单行的法律,而是作为中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法6中的一章而存在的,只有十五条。我国行政机关的设置及其权力1林锦辉:《当代我国行政管理制度化法制化思考》,《岭南学刊》,2001年第3期8配置,是没有相应的组织法(设置法)来规范的。国务院的职能部门及相互间的权力分工、具体权限都有失之于组织法依据。现有的组织法对各级政府职权规范也只限于事权,而疏于对具体权限的规定。因此,行政改革必须首先重视行政组织法的作用,要遵循行政组织法定原则,制定一整套有较强的权力约束机制的行政组织法规体系,促进行政管理制度化、法制化。3、行政管理职权的法制化。在国家权力中,行政权是最活跃、最具主动性的部分。与立法权相比,行政权最活跃,在我国行政机关是权力机关的执行机关,全国人大及其常委会制定的法律,绝大部分要由行政机关来执行。行政机关在我国国家机关序列中,所占的比重最大,拥有的部门的最多,人数众多,涉及面最广,因此,在纸上的法律变成现实生活中的法律,主要在于行政机关的依法行政;与司法权相比,行政权最具主动性。司法权的运用奉行“不诉不理”原则,不是给予当事人和主管机关请求,司法机关不得径自审判,因而司法权具有被动性;而行政权的运行则具有主动性,它必须从人民群众的整体利益、根本利益和长远利益出发,积极主动地满足人民群众各方面的要求,可以说,没有行政权的积极主动运行,依法治国就失去了主要产支柱1。行政法律关系与民事法律关系不同,在民事法律关系中,公民与公民、公民与法人、法人与法人之间的法律地位是平等的;1罗豪才:行政法学[M],北京:北京大学出版社,1996年8月第1版9而在行政法律关系中,行政机关与公民、法人之间的法律地位实际上是不平等的。这种不平等主要表现在:在行政管理活动中,行政机关和公民、法人之间是命令与服从的关系,而非平等协商关系;在行政管理活动中,行政决定具有单方面性,即在多数情况下,行政机关的决定并不需要征得公民、法人的同意;在行政管理活动中,行政机关的决定具有先进性,即公民对行政机关的决定不同意,虽然可以提起行政复议和行政诉讼,但这并不影响决定的执行。由此可见,在行政管理活动中,二者在事实上处于不平等的地位。行政机关处于“强者”的地位,公民、法人处于“弱者”地位,这容易出现“强者”侵犯“弱者”的情况。因此,要维护公民、法人和合法权益,保障行政权的正当行使,就必须把行政管理活动纳入法制轨道,做到依法行政。4、行政管理程序的法制化。行政管理程序法制化,是要将行政机关行使行政权力的各种行政行为存在或实现的方式步骤、方法、时间和顺序,用制度固定下来,并使其法律化。从法理上说,相对于行政机关享有行政管理权力而言,行政程序是行政机关行使行政权力时必须履行的责任(义务)。行政程序法是行政实体法(关于当事人的权利与义务、权力与责任的法律)正确实施的保障。依法行政不仅要依一般实体法律行政,还必须依一般程序法律行政,而且更为重要。舍此实体法会落空,依法行政也就徒有其